Государство для своего самосохранения обязано вырабатывать необходимые механизмы развития и обеспечения базовых потребностей своего населения - прежде всего национальной безопасности. Их эффективность проверяется в успешности решения задач, связанных с обеспечением базовых национальных интересов: территориальной целостности, суверенитета, стабильности внутреннего политического режима и социально-экономического развития. Механизм обеспечения национальной безопасности и одной из ее составляющих подсистем - внутренней политической безопасности - есть система средств и действий, применяемых властью с целью достижения и поддержания определенной степени защищенности государства, общества и личности, при которой устранены или серьезно ограничены реальные внешние и внутренние угрозы национальным интересам и ценностям страны и сохраняется инерция стабильного поступательного развития.

У Индии отсутствует сформулированная в едином документе концепция национальной безопасности, но были выработаны и довольно успешно применяются определенные механизмы поддержания не только жизнеспособности единого государства, но и поступательного развития страны как стабильной демократии.

Механизм административной реорганизации штатов действует как один из наиболее успешных механизмов стабилизации политической жизни в регионах при обострении межэтнической конфликтности. Причины применения и сфера действия механизма административной реорганизации тесно связаны с эволюцией государственной системы управления и с иными конституционными механизмами (институт губернаторства, президентского правления, чрезвычайного положения), используемыми государством для локализации очагов этнических конфликтов, представляющих угрозу национальной безопасности Индии. Этот анализ позволяет проследить систему средств политического характера, используемых государством для противодействия распространению и углублению этнических конфликтов, а также отчасти вскрыть направление эволюции самой государственной системы¹ .

Политическая система Индии возникла как синтез традиционного и современного. Поэтому выработка механизмов обеспечения национальной безопасности обусловливает необходимость пристального внимания к проблемам преемственности, традиционализма, которые характерны для системы государственного управления, - в условиях модернизации в сфере властных и социально-экономических отношений. С одной стороны, внутренняя безопасность страны базируется на стабильности политического режима, который содержит механизмы внутреннего развития через постепенное расширение и углубление демократии. Это дает возможность без радикального изменения и ломки существующей политической системы выявлять, парировать и предотвращать возникновение очагов социальной напряженности путем включения различных слоев поликонфессионального, многоэтничного индийского общества в качестве активных субъектов политической жизни и управления. С другой стороны, с первых лет независимости в

¹ Социальные и кастовые конфликты, которые часто являются источником дестабилизации, в данной работе не рассматриваются.

стр. 38

стране не утихают столкновения между различными этноконфессиональными группами, и именно этот фактор оказывает наиболее существенное влияние на обеспечение внутренней политической безопасности Индии. В некоторых очагах напряженности ситуацию удалось относительно стабилизировать, в других областях периодические обострения этноконфессиональных противоречий, подпитывающих сепаратистские движения, представляют основную угрозу внутренней безопасности государства и граждан, а также территориальной целостности Индии.

Межэтнические и религиозные конфликты современной Индии представляют собой разновидность социального конфликта, являющегося результатом глубокой трансформации социально-экономических отношений и модернизации традиционного общества с его стабильной и мало подверженной изменениям иерархией. Формы межэтнического и религиозного конфликтов стали преобладающими в Индии по следующим причинам:

1. Особенности исторического развития региона Индостана (существование независимых государств на территории полуострова на протяжении тысяч лет, а единому государству - Республике Индия - в современных границах лишь 60 лет);

2. Наличие в рамках единой цивилизации различных религий (систем ценностей, образов жизни);

3. Существование языковых (этнических) различий. Несмотря на тенденцию к формированию единой индийской нации, процесс складывания субнациональной идентичности протекает быстрее, и связи внутри этноса или религиозной общины являются более прочными. Это способствует политической мобилизации, выдвижению общегрупповых требований и использованию элитой этнического либо религиозного фактора. Политические партии в регионах возникают на этнической основе, что притягивает электорат из всех страт определенного этноса вне зависимости от их социально-экономического статуса;

4. Сохранение в полиэтничной и многоконфессиональной Индии острых диспропорций экономического развития, часто совпадающих с религиозными и этническими границами общин. Так, мусульманская община во многом представлена недавними индусами, принявшими ислам с целью улучшения своего социального статуса (в прошлом - далиты). Сохраняется неравенство в развитии обширных районов страны;

5. Изменение этнодемографической ситуации в различных районах с традиционным племенным населением из-за миграции из других областей Индии и сопредельных стран. Это способствует отстранению традиционно доминирующих групп региона от ресурсов (что особенно характерно для Северо-Восточной Индии);

6. Эрозия системы традиционного распределения ресурсов и привилегий вследствие модернизации социально-экономических отношений, что ведет к уменьшению роли ранее доминирующих религиозных и этнических групп.

В силу названных причин в Индии сохраняется высокая потенциальная межобщинная конфликтность, на протяжении всех лет независимости подрывающая стабильное развитие государства и являющаяся одной из основных угроз национальной безопасности.

При анализе фактора межэтнической конфликтности можно выделить определенные индикаторы (показатели изменения ситуации в регионе), развитие которых оказывает наибольшее влияние на состояние внутренней политической безопасности при возрастании угрозы межэтнических конфликтов (табл. 1 ). Изменения состояния данных индикаторов предполагает применение определенных механизмов со стороны власти для поддержания стабильности и эффективности системы управления, которая является основой обеспечения внутренней политической безопасности.

Исходя из поставленных задач, в таблицу помещены индикаторы, оказывающие влияние на развитие ситуации в сторону углубления межэтнической конфликтности. Каждый такой индикатор связан с определенным механизмом, выработанным государственной властью и применяемым, когда изменение индикатора означает угрозу. Сами меха-

стр. 39

Таблица 1

Индикаторы, влияющие на обеспечение внутренней политической безопасности при развитии межэтнических конфликтов

низмы условно делятся на две группы: конституционные, юридически закрепленные в Основном законе Республики и являющиеся законной формой вмешательства центра во внутренние дела субъектов при возникновении угрозы нарушения конституционного порядка; и фактические, сложившиеся в процессе развития системы управления через компромиссные решения федеральной власти при усилении в политической и экономической структуре государства роли региональных элит.

Таким образом, можно проследить следующую особенность: юридически оформлены механизмы, усиливающие централизацию системы управления, но их эффективность в существующей на сегодняшний момент форме снижена. Напротив, фактически сложившиеся в процессе эволюции государственной системы механизмы, имеющие результатом усиление федеративности, более эффективны в решении задач обеспечения национальной безопасности при возникновении угрозы межэтнического конфликта.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛИЗМ

Внутренняя безопасность такого полиэтничного и многоконфессионального государства, как Индия, во многом базируется на эффективности внутренней системы управления, основанной на учете и равновесии потребностей различных общностей. Если баланс нарушен или не приняты в расчет традиционные основы организации субэтносов и религиозных общин, усугубленные диспропорциями социально-экономической модернизации, причины расширения зоны конфликта и радикализация участников в большей мере связаны с внутренними причинами неэффективности управления.

Государственный строй и система управления детально проработана в Конституции Индии, в которую на протяжении 55 лет было внесено около ста поправок, корректирующих и дополняющих прежде всего систему разделения власти между центром и штатами. Вектор эволюции конституционного строя длительное время был направлен на дальнейшую централизацию управления.

Противоречия индийской государственной системы управления заключаются в наложении разнонаправленных процессов, происходящих в индийском обществе и политической системе, приводящих к укреплению регионализма, сплочению субэтносов и усилению полномочий центра (с помощью чрезвычайного законодательства и изменений в Конституции). Это становится одной из причин возникновения конфронтации между

стр. 40

центром и укрепившимися местными элитами, составляющими ядро региональных партий.

Еще в колониальный период в Индии явно обозначилась опасность чрезмерной централизации управления. Однако Индийская федерация с момента основания и по сегодняшний день является государством с сильной централизованной властью, что дает основание исследователям определять государственное устройство Индии как "псевдофедеративное" либо "унитарное в чрезвычайных ситуациях"² .

Централизация власти, бесспорно, была необходимой для осуществления радикальных социально-экономических преобразований в масштабах всей страны, в условиях слаборазвитости и неравномерности развития регионов. Свою роль сыграли и исторические особенности: в колониальный период территориальное деление осуществлялось без учета естественных культурно-этнических границ. К моменту образования государства этническое самосознание у многих народностей находилось на стадии формирования, и жесткая конфронтация с более крупными этносами отсутствовала. Реформирование системы управления объективно должно было носить постепенный, растянутый во времени характер.

С течением времени диспропорции экономического развития регионов продолжают углубляться, что приводит к возрастанию напряженности не только в хронически конфликтных зонах Джамму и Кашмира и Северо-Восточной Индии (СВИ), но также и в рамках всей страны. По оценке индийского специалиста по проблемам федерализма М. В. Пайли, основой политики "центр-штаты" для союзного правительства стала точка зрения, согласно которой, интересы обеспечения национальной безопасности являются приоритетными по отношению к необходимости сохранения федеративного характера государственной системы [Pylee, 1977, р. 695 - 696].

Централизация и подавление стремления к усилению автономии подкреплены не только экономической необходимостью, но также идеологическим обоснованием необходимости формирования единой нации в рамках полуострова. Идея единой нации закреплена в преамбуле Конституции и подкреплена перечнем основных обязанностей граждан. Согласно Конституции, присоединение к Индийскому Союзу носило добровольный характер, но, войдя в состав страны, штат уже не может отделиться.

Унитарный уклон индийской федерации закреплен в Основном законе посредством института чрезвычайного положения (ст. 352 - 360), но важно отметить, что большая тенденция к централизации в управлении проявляется и в обычное время. Несмотря на то, что многие вопросы отданы в сферу юрисдикции правительств штатов, все стратегические области находятся под контролем центра. В сферу ответственности штатов переданы вопросы обеспечения "внутреннего правопорядка", но если его состояние угрожает национальным интересам, то разрешение конфликтной ситуации автоматически переходит к союзным властям. Поэтому легитимность вмешательства центра в конфликтные зоны гарантирована Основным законом Республики.

Следует отметить распределение властных полномочий центра и штатов по вопросу административной реорганизации границ. Учитывая остроту территориального вопроса, особенно совпадение административных границ с линиями этнического расселения, один из стратегических для выживания государства вопросов о границах субъектов Федерации полностью находится в юрисдикции центра. Согласно ст. 3 - 4 Конституции штаты не являются нерушимыми единицами. Союзный парламент может проводить реорганизацию на основе обычного закона, принятого обычным большинством. Президент устанавливает определенный срок, в который легислатура штата может направить свое

² Унитарный характер индийской конституции подчеркивали как один из создателей Конституции Б. Д. Амбедкар, так и индийские ученые [см., например: Басу Дурга Дас, 1986].

стр. 41

мнение по вопросу реорганизации, но президент не обязан корректировать решение центра на основе рекомендаций штата (ст. 4, п. 2).

В Конституции Индии заложены три уровня политической власти. Во-первых, федеративная система, включающая институты: союзный парламент, премьер-министр, законодательные собрания штатов и главные министры штатов. Во-вторых, унитарная административная система: президент Индии, губернаторы штатов, Индийская административная служба, коллекторы дистриктов. В третьих, местное самоуправление - также на трех уровнях: деревни - тахсилы - дистрикты. Институты управления первого уровня являются выборными - как на союзном, так и на уровне штатов. На втором уровне назначения осуществляются центральной властью. Этот уровень системы власти является гарантом единства страны.

Институт губернаторского правления правомерно рассматривать как механизм конституционного контроля центральной власти за правительством штата с целью предотвращения проникновения во власть сепаратистских сил и быстрой локализации внутренних беспорядков. Для указанных целей губернатору, согласно Конституции, передан достаточно широкий круг полномочий. Губернатор - третья из ключевых фигур (вместе с премьер-министром и президентом) в реализации механизма президентского правления в штатах. Институт президентского правления составляет часть системы альтернативного управления Индией в кризисных ситуациях - в рамках системы чрезвычайного положения. Б. Д. Амбедкар определял президентское правление как норму обеспечения безопасности, но как исключительно крайнюю меру, когда все другие механизмы нормализации внутренней жизни штата уже исчерпаны. Введение прямого президентского правления было и остается сегодня одним из широко применяемых механизмов функционирования системы управления в многоэтничной стране с разработанной в Конституции формой парламентской демократии, но при этом и одним из наиболее спорных, так как представляет форму полного прекращения действия местных выборных институтов управления.

Согласно Конституции, президентское правление означает передачу президенту республики "всех или некоторых функций" исполнительной власти штата: правительства, губернатора, любых учреждений или органов власти в штате, сопровождаемое приостановлением действия положений Конституции в отношении любого учреждения или органа власти в штате, кроме судебной. Полномочия законодательного собрания штата при этом осуществляются союзным парламентом (ст. 356(1)). Для издания прокламации о введении президентского правления президент должен получить доклад губернатора, но может принять решение и единолично, если возникла такая ситуация, при которой управление не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции (ст. 356(1)). Такая прокламация может быть отменена или изменена последующей прокламацией (ст. 356(2)). Для введения президентского правления не требуется иных оснований, кроме "убеждения" президента в нарушении исполнения норм Конституции, что, бесспорно, дает центральной власти самые широкие возможности контроля над всеми субъектами Федерации, в том числе и возможности злоупотреблений в интересах противодействия оппозиционно настроенным силам в регионе.

Президентское правление - это временная, вводимая на определенный срок форма прямого воздействия центра, наиболее часто применяемая в районах сепаратистских движений (Пенджаб), этнических столкновений (Ассам) или для отстранения неугодных центру политических сил (Керала). Президентское правление может вводиться на определенный срок, после которого назначаются выборы в законодательное собрание штата. В первые 17 лет действия конституции Индии (1950 - 1966 гг.) президентское правление вводилось десять раз, а после 1967 г. по настоящее время - почти 100 раз. Наиболее часто этот метод применялся в 1970 - 1980 гг., когда механизм межпартийных соглашений не был выработан, а региональные партии еще не играли в политической жизни

стр. 42

ключевой роли. В этих условиях центр мог почти без ущерба для себя прибегать к чрезвычайным мерам и прямому вмешательству в дела субъектов.

Вместе с тем с конца 1970-х гг. развитие политической жизни страны было теснейшим образом связано с процессом, названным в историографии регионализмом, который представляет собой, по сути, политическое, экономическое и социальное воплощение сил локального национализма. Определенной точкой отчета для превращения регионализма в центральный процесс политической жизни страны стала административная реформа 1956 г., когда формирование субнациональностей на основе коренного этноса в штатах пошло быстрее, чем формирование единого индийского самосознания. Более того, регионализм - движение умеренной части политических лидеров, основанное не на требовании отделения, а на учете местных потребностей, этнической и конфессиональной истории и местных социально-экономических проблем, выраженных, как правило, в программе большей автономии.

В отечественной научной литературе анализ теории регионализма наиболее последовательно представлен в трудах А. А. Празаускаса. По его мнению, этнические конфликты в странах Востока, в Индии в том числе, во многом являются результатом излишней централизации, авторитарного управления, при котором интересы малых этнических групп не реализуются через политические институты. Регионализм изначально был порождением тенденции эволюционного изменения государственного устройства Индии в сторону большей федеративности, усиления автономии субъектов - штатов, включению оппозиционных региональных сил в общегосударственную политическую систему. На основе регионализма в течение времени стала вырабатываться система баланса сил между центром и штатами.

Таким образом, регионализм правомерно обозначить как фактический (в отличие от юридических, конституционных), исторически обусловленный механизм поддержания стабильности и эффективного функционирования полиэтничного и многоконфессионального государства как единого целого. Он позволяет умеренному крылу политических сил в рамках существующей системы реализовывать требования большей автономии и заставляет центр более осторожно и сдержано применять механизмы чрезвычайных полномочий. Это не только позволяет не допустить расширения сепаратизма, но и способствует известному усовершенствованию системы управления через постоянный диалог региональных и национальных партий, необходимый для формирования предвыборных альянсов. Приход к власти региональных партий умеренного толка в штатах, охваченных сепаратизмом, означает относительную нормализацию внутренней обстановки и отказ лидирующих региональных групп от радикальных требований и террора (для примера отметим приход к власти в Пенджабе умеренной фракции сикхской партии Акали Дал на выборах в легислатуру штата 1985 г.).

В политическом развитии регионализма заложена основа стабильности индийской демократии в новых условиях многопартийности, так как он стал основой, на которой сформировался механизм межпартийных соглашений, вносящий постепенные корректировки в существующую систему управления. На протяжении 1970-х гг. индийская политическая система пережила кризис, вызванный существованием однопартийного правления в центре при ярко проявившейся тенденции усиления локального национализма и региональных партий. При отсутствии механизма создания прочных межпартийных альянсов и традиций коалиционного правления центральная власть в лице Индийского национального конгресса предпочла усилить авторитарные способы воздействия на регионы, закончившиеся введением чрезвычайного правления (1975 - 1977 гг.). Но чрезвычайные меры центра привели к обратному результату: с конца 1970-х гг. усиление региональных партий стало необратимым процессом, а ИНК потерял статус доминирующей партии. На сегодняшний день в Индии создана структура механизмов, опирающаяся на конституционные нормы, позволяющая быстро локализовать очаги оппозиции в регио-

стр. 43

нах. Но из-за определенной дискредитации этих чрезвычайных мер и из-за изменения парадигмы отношений "центр-штаты" для эффективного функционирования системы управления требуется пересмотр характера взаимоотношений между федеральной властью и региональными силами в сторону большей федеративности и автономии субъектов, что потребует детальной модернизации механизмов контроля, в первую очередь института губернаторства и президентского правления.

С изменением политической расстановки сил (от фактически однопартийного режима до коалиционного правления), институты губернатора и президентского правления, как прямого вмешательства в политическую жизнь штатов, подвергаются все большей критике со стороны индийской общественности и в особенности региональных сил.

С одной стороны, это связано с тем, что в 1990-е гг., в пору коалиционного правления и альянсов с ведущими региональными партиями, принятие чрезвычайных мер усложнилось. Возможности использования института президентского правления в политических целях стали более ограниченными. В условиях постоянного "электорального соревнования" Бхаратия Джаната партии и ИНК альянсы с региональными партиями играют наиболее весомую роль, поэтому грубое вмешательство в дела штатов через смещение региональной власти может повлечь за собой перегруппировку альянсов и, следовательно, потерю голосов и возможный переход власти ко второй партии. Централизация и усиление чрезвычайных мер так или иначе дестабилизируют индийскую политическую систему и препятствуют складыванию нового стиля взаимоотношений "центр-штаты". В политической жизни Индии действует своеобразный закон зависимости между силой давления федерального правительства и политикой региональной элиты в штатах по отношению к центру, отмеченный еще А. А. Празаускасом: "Дамоклов меч президентского правления... усиливает подозрительное отношение неконгрессистских правительств к центру, побуждая добиваться расширения автономии штатов и обостряет проблему между федеральным правительством и штатами" [Празаускас, 1990, с. 198].

С другой стороны, сама практика введения президентского правления в целях, более близких к политической борьбе, нежели к проблемам безопасности, и частота его применения, поставила требование реформирования института президентского правления или его отмену в ряд главных требований региональных политических сил. В целом предложения о реформах сводятся к требованиям назначения губернатора после консультации с премьер-министром правительства штата, или выдвижения кандидатуры губернатора самим штатом, т.е. передачи права назначения из центра в штат. Это выведет институт губернатора из цепочки унитарной системы правления: президент-губернатор-коллектор и ослабит контроль над субъектами Федерации. Более радикальной реформой могло бы быть введение выборности должности губернатора.

В феврале 2000 г. была создана Национальная комиссия по обзору функционирования Конституции, завершившая свою работу в 2002 г. созданием сборника рекомендаций по реформированию текста Основного закона [Report of the National Commission... , 2002]. В целом рекомендации Комиссии оказались близки к выводам комиссии Дж. Саркарии, созданной еще в 1983 г., и были во многом направлены на усиление федеративного характера управления. В них содержится ряд предложений по изменению статей, связанных с применением президентского правления, смысл которых сводится к следующему [ibid.]:

1. Обычно президентское правление вводится на основе доклада губернатора в соответствии со ст. 356 (1). Доклад губернатора должен быть "говорящим документом" содержать точные и ясные сведения обо всех фактах, на основе которых президент может придти к выводу, относительно существования ситуации, указанной в ст. 356 (параграфы 8.20.3 и 8.20.4);

2. В ст. 356 должны быть внесены поправки с целью создания норм гарантии против роспуска Законодательного Собрания штата губернатором или президентом прежде,

стр. 44

чем прокламация о введении президентского правления, изданная согласно ст. 356 (1), будет представлена Парламенту штата для рассмотрения (параграф 8.21.4).

Предложения Конституционной комиссии соотносятся с требованиями индийской общественности, и в первую очередь региональных политических сил. Наиболее важным представляется предложение ввести в механизм реализации президентского правления и легислатуру штата, что, бесспорно, внесет некоторую федеративную основу в изначально узкоцентрализованный механизм контроля союзной власти.

Необходимо подчеркнуть, что правомерность существования института президентского правления ни одной конституционной комиссией, включая комиссию Саркарии, не была подвергнута сомнению. Периодические обострения напряженности в пограничных штатах требуют существования механизма вмешательства союзных сил, если ситуация в том или ином штате представляет угрозу национальной безопасности. Одновременно возникает объективная потребность реформировать процедуру принятия прокламации о введении президентского правления для большего учета мнения правительства штата и расширения круга необходимых условий для введения президентского правления.

МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕОРГАНИЗАЦИИ ШТАТОВ

Стремление этнических групп к компактному проживанию и административному делению, совпадающему с естественными этническими границами, отчасти определяется существующей мажоритарной системой выборов в Индии, при которой доминирующая община получает наиболее благоприятные условия для обеспечения лидирующих позиций в политической области, а следовательно, и упрочнения ведущей роли в социально-экономической сфере.

Для решения межэтнических конфликтов в Индии с самого начала использовали в первую очередь механизм административно-территориальной реорганизации. Эволюция государственной политики по этому вопросу была тесно связана с постепенной корректировкой изначальных планов ускоренного формирования индийской нации в рамках полуострова Индостан как "большого плавильного котла". Здесь можно выделить несколько этапов:

1. 1947 - 1956 гг. Административное деление без существенного внимания к традиционным границам этнического расселения. Возникновение движений за реорганизацию, наиболее активно проявившихся в этот период на юге страны. Движения за создание лингвистических штатов Андхра-Прадеш, с доминирующим телугуязычным населением, Керала, Тамилнаду, Карнатака;

2. 1956 - 1971 гг. Закон о реорганизации штатов 1956 г., создание крупных лингвистических штатов. Очаг сепаратистских движений и центр требований административной реорганизации перемещается в Северо-Восточную Индию (СВИ). Согласие на создание нового штата для малых этносов в этот период был компромиссным результатом вооруженной борьбы малых этносов;

3.1971 г. - по настоящее время. Закон о дальнейшей реорганизации СВИ 1971 г. Продолжение административной реорганизации на основе данных государственных комиссий, подтверждающих экономическую, политическую и социальную целесообразность создания новой федеральной единицы.

После создания лингвистических штатов в результате реформы 1956 г. наиболее крупные народы Индии оказались в лучшей ситуации для развития своей культуры и решения социально-экономических задач. Положительным следствием реформы стало ослабление межнациональной розни, сепаратистские движения на большей части страны лишились основной базы поддержки. Реорганизация штатов проявила себя как действенный механизм нормализации внутренней жизни, особенно в южных областях Индии. С созданием автономных, лингвистических штатов Андхра-Прадеш, с доминирующим

стр. 45

телугуязычным населением, Керала, Тамилнаду, Карнатака, лозунги сепаратизма на юге лишились широкой общественной поддержки.

Главное значение изменения административного деления состояло в том, что основные народы оказались объединенными в рамках единой территориальной единицы. Это стимулировало рост этнического самосознания и его политизацию. Усилению политизации этнических групп также способствовала конкуренция штатов за доступ к природным и финансовым ресурсам при существующей системе центрального перераспределения. Несмотря на складывание единого рынка в рамках страны, развитие на уровне региона имеет крайне важной значение. Решение узкорегиональных задач для федеральной власти не является приоритетным направлением, что способствует укреплению местных элит, более восприимчивых и более осведомленных о нуждах на местах, в центре политической жизни регионов.

Реформа 1956 г. была наиболее выгодна крупным народностям. Элиты доминирующих этносов после реформ стали проводить более радикальную политику по отношению к национальным меньшинствам и племенам. Национальным и религиозным меньшинствам, составляющим менее 10% населения, обычно предлагались программы абсолютной интеграции на условиях большинства, что расценивалось меньшинствами как угроза сохранению своей идентичности. Развитие событий по данному сценарию привело к тому, что один из крупнейших штатов Индии - Ассам многократно подвергался административной реорганизации.

Государственная политика по отношению к малым субэтносам претерпела эволюцию с 1956 г., когда лишь за большими народами было закреплено право на штат, а требования малых этносов воспринимались как проявления сепаратизма, с которым необходимо бороться чрезвычайными мерами. Малые народности получили возможность более эффективно развиваться без ущерба культурной самобытности, но они продолжали требовать проведения дальнейшей реорганизации, которая предусматривала и такой механизм, как получение статуса союзной территории (например, вновь образованные штаты в СВИ).

Первоначальная чрезмерная централизация и управления в Ассаме (полная интеграция малых народностей, построение системы управления с доминирующим ядром долины Брахмапутры на основе общности ассамского языка, приоритетное экономическое развитие долины) стала причиной превращения штата Ассам в центр сепаратистских движений в Северо-Восточном регионе. Ассам был разделен на штаты Аруначал-Прадеш, Манипур, Мегхалая, Мизорам, Нагаленд, Трипура³ по причине движения малых народностей и племен за автономию. Но Северо-Восточная Индия до сих пор остается конфликтной зоной. На сегодняшний день внутренняя обстановка в регионе усугубляется неконтролируемыми потоками иммиграции и противостоянием индусской и мусульманской общин.

Постоянная напряженность в СВИ в большой степени является следствием внутренних противоречий в регионе. Религиозные различия здесь часто совпадают с этническими границами племен. Христианство, которое здесь распространено в силу исторических причин, видоизменяется под воздействием традиций местных культов (из-за своей малочисленности, но ярко выраженной обособленности культуры и языка, племена постоянно подчеркивают свою самобытность, распространяя ее и на религиозные обряды), и в результате формы вероисповедания различаются у представителей разных народов. Страх перед ассимиляцией (или перед пришлым населением) проявляется и в противопоставлении своей религиозной общины иной (границы проходят по племени). Христиан-

³ Процесс продолжался с 1962 г., когда был принят Закон о создании штата Нагаленд, в который был включен входивший ранее в штат Ассам район Нага Хилз-Тьюнсанг, до 1986 г., когда бывшая союзная территория Аруначал-Прадеш была преобразована в штат.

стр. 46

екая община Северо-Востока не представляется монолитной. Как было отмечено исследователями, христиане, представители различных этнических общин, редко молятся в одной церкви [Bhattacharya, 1995, р. 49]. Таким образом, религиозный радикализм не является основной линией разлома общества Северо-Востока, он как бы "встроен" в межэтнические отношения, по состоянию которых выстраивается жизнь региона и расстановка политических сил.

Когда в полиэтничном регионе этническое самосознание меньших групп находится на завершающей стадии или ярко выражено, то это сопровождается резкой политизацией населения и особенно элит, выступающих с агрессивных и радикальных позиций за самоопределение и большую долю автономии своего субэтноса. Использование в исключительных случаях вооруженных сил оправданно лишь тогда, когда сепаратистское движение представлено не умеренным, а экстремистским крылом, и в среде повстанцев отсутствуют организованные группы, с которыми правительство может начать переговоры. С течением времени возникает эффект "усталости населения", так как силовые действия экстремистов не дают результата (опыт Индии свидетельствует о том, что центр не идет на уступки), а постоянные поборы ("налоги") со стороны сепаратистов вызывают рост недовольства среди населения. Происходит размывание их массовой базы поддержки, что приводит к расколу движения и выделению из его рядов умеренного крыла. Если переговоры правительства с умеренными лидерами приводят к обоюдовыгодным компромиссам, то появляется еще одна опора союзной власти в регионе. В лице местных лидеров укрепляется легитимность власти и ее силовых полномочий, так как лидеры региональных партий пользуются большим доверием населения, а их действия против сепаратистов не рассматриваются его большинством как ущемление их прав и свобод. Для центральной власти необходимо в рамках переговоров удовлетворить требования умеренных о предоставлении большей автономии, так как это, бесспорно, расширит социальную опору умеренных и будет способствовать ослаблению экстремистских группировок и, следовательно, стабилизации обстановки.

Создание штатов с этническим ядром малой народности - не панацея для региона, охваченного кризисом межобщинных противоречий. Но создание более мелких штатов, как показал опыт СВИ и стремительного развития Харьяны (после реорганизации Пенджаба в 1966 г.), является мерой, противодействующей региональной дискриминации и неравному доступу к ресурсам и власти. При мажоритарной системе выборов большинство в отдельно взятом районе получает большинство мест в законодательном собрании штата и - даже при малой численности в масштабе страны - составляет весомую политическую силу.

Государство прибегает к реорганизации для решения как политических, так и экономических задач, но вопрос об эффективности реформ "штатотворения" для зон политической неустойчивости вызывает споры, возникшие со времени основания государства и являющиеся продолжением своеобразной борьбы в Индийской Республике двух систем, унитарной и федеративной. Создание в 2000 г. трех новых штатов: Чхаттисгарха, Джаркханда и Уттаранчала, выделенных из территорий таких крупных штатов, как Мадхья-Прадеш, Бихар и Уттар-Прадеш, еще более оживило дискуссию о результатах административных реформ и серьезности оснований для проведения таковых.

Основная задача обеспечения национальной безопасности - сохранение территориальной целостности страны. Создание большего количества штатов, бесспорно, ведет к усилению федеративности и росту влияния региональных элит. В этой связи встает вопрос, повлечет ли это за собой рост политической неустойчивости, и, возможно, угрозу территориальных потерь, или, напротив, приведет к укреплению целостности Индии.

В настоящий момент образование новых штатов базируется на следующих параметрах:

стр. 47

* штат может быть образован на основе лингвистической (этнической) однородности;

* на данной территории присутствует политически оформившееся движение за самоопределение области;

* необходима поддержка создания штата со стороны большинства местного населения;

* экономическая целесообразность: новый штат должен представлять собой перспективную хозяйственную единицу;

* на данной территории снижена эффективность управления.

Успех движения за создание штата в основном зависит от взаимодействия и взаимоналожения четырех факторов: присутствие сильного и популярного движения за создание нового штата; глубокие (исторические) корни экономического неравенства области, наложенного на иную социокультурную идентичность; повышение активности региональной элиты; снижение эффективности управления администрацией крупного штата. Выделение нового штата в районах, где наличествуют все факторы и сформирована региональная элита, оправданно. Главная задача административного реформирования - не допустить дальнейшей радикализации элиты, которая может возглавить движение за насильственную реорганизацию.

В случае создания Уттаранчала очевидно, что его сторонниками было абсолютное большинство населения (84%):

Таблица 2

Поддержка создания Уттаранчала различными слоями населения, %

-----

Источник: [Kumar Sanjay, 2002].

Более сложная ситуация сложилась в Джаркханде, где поддержка была оказана в первую очередь "адиваси" (племенами):

Таблица 3

Поддержка различными социальными группами создания Джаркханда

-----

Источник: [Kumar Sanjay, 2002].

стр. 48

Нет ничего удивительного в стремлении получить "свой" штат, как у коренной группы, так как это дает больше возможностей к экономическому развитию областей, населенных "адиваси", так и у высших каст, получающих возможность упрочить политическое положение. Движение за самоуправление Джаркханда, возглавляемое организацией "Джаркханд мукти морча" (ДММ), берет начало со времен обретения Индией независимости. Эта политическая партия пользуется наибольшим доверием населения: альянс в составе ДММ, ИНК и Раштрия Джаната Дал выиграл выборы февраля 2005 ". в легислатуру штата [http://www.eci.gov.in/StatisticalReports/KeyHigh-Lights/SE_2005/StatisticalRep orts_JH_2005.pdf]. Исследования государственной комиссии отмечают значительную экономическую отсталость южных областей Бихара (современного Джаркханда), по сравнению с остальной частью штата. Этот фактор также был одним из решающих при проведении административной реорганизации.

Интересно сравнить результаты выборов в новых штатах и в Бихаре, Уттар-Прадеше и Мадхья-Прадеше, подвергшихся реорганизации. Данные свидетельствуют о серьезном отличии электоральных предпочтений нового штата и остальной части, из которой территория была выделена. Например, на последних выборов в Уттар-Прадеше произошло значительное смещение Конгресса с политического центра штата (партия получила только 8.9% голосов), но в Уттаранчале ИНК продолжает оставаться популярной партией (26.9% голосов). Обратная ситуация сложилась у Бахуджан самадж парти (в Уттаранчале партия получила лишь 10.9% голосов, а в Уттар-Прадеше - 23%). Бхаратия Джаната партии, правда, занимает прочные позиции и в Уттар-Прадеш (20.08%) и в Уттаранчале (25% голосов избирателей) [http://www.eti.gov.in/StatisticalReports/Keyffigh-Lights/SE_2002/Stat_rep_UP_ 2002.pdf].

Таким образом, различные электоральные предпочтения говорят в пользу нового административного деления.

Что касается Чатисгарха, то основную часть его населения составляют "адиваси", проживающие здесь довольно компактно (по сравнению с остальной частью штата). В течение длительного времени эта область, как и Уттаранчал, являлась наиболее отсталым регионом Мадхья-Прадеша. Но острота требований реорганизации отсутствовала, также как и массовость движения. Вопрос о реорганизации был решен положительно по причине излишне крупных размеров штата Мадхья-Прадеш. Здесь реорганизация преследовала целью повышение эффективности административного управления. При этом были учтены этнические особенности населения регионов, и территория, населенная "адиваси", - доминирующая область, этнически отличная от остальной части Мадхья-Прадеша, стала ядром нового штата. Здесь более весомыми для реорганизации стали цели эффективного управления и экономического развития - при учете особенностей этнических границ.

Одним из индикаторов правомерности выделения отдельных территорий из крупных штатов может служить последующие за реорганизацией опросы (табл. 4 ):

Таблица 4

Отношение населения Уттар-Прадеш (по районам) к созданию штата Уттаранчал, %

-----

Источник: [Verma, 2002].

стр. 49

Определенное недовольство "территориальными потерями", естественно, существует, но мирный характер административной реформы, слабая осведомленность о создании Уттаранчала и отсутствие столкновений с населением других районов подтверждает правомерность реорганизации территории в штат.

Центр признал, что необходимы новые административные реформы, штаты можно выделять и для малых народностей. Но для мельчайших групп, требующих определенной автономии, вряд ли следует создавать штат или союзную территорию из-за небольших размеров и неспособности обеспечить известную долю экономической самостоятельности штата. Кроме таких административных единиц, как штат и союзная территория, в Индии существуют и другие формы автономии. Например, для снижения напряженности в многоэтничном Ассаме созданы автономные дистрикты (Микир, Северный Качар), управляемые советами с исполнительными функциями (половина советов избирается населением дистрикта). Это можно рассматривать как зародыш новой административной единицы. Районы, населенные племенами, включены в списки (пятый и шестой списки), и, согласно ст. 244, п. 2 Конституции, управление в них регулируется отдельно. Для законодательных функций предусмотрено создание окружных и районных советов (представительные органы), которым переданы полномочия на издание законов, регулирующих местные взаимоотношения, взимание некоторых налогов. Законы Ассама по смежным вопросам не распространяются на автономные дистрикты (прерогатива принадлежит законам, изданным Советом племен), что противоречит общеиндийской юридической практике, где федеральные законы по смежным вопросам отменяют локальные. Также на рассмотрение Советов племен автономных дистриктов переданы часть судебных полномочий: право вести некоторые гражданские и уголовные дела. Таким образом, племенам и малым этносам без радикальной реорганизации штата передана значительная автономия в управлении, позволяющая сохранять уникальность культурных традиций даже мельчайших народностей. Конституционная комиссия 2002 г. дала рекомендации более тщательно контролировать соблюдение прав, переданных автономным областям пятым и шестым списками Конституции.

Механизм административно-территориальной реорганизации используется государством в основном для решения межэтнических конфликтов. Создание новых штатов, бесспорно, не решает всех проблем региона, но переносит структуру власти и администрации ближе к отсталым или обособленным областям, что способствует более полной реализации региональных политических и социальных требований. Реорганизация штата Ассам и создание самостоятельных - Нагаленда, Мизорама, Трипуры, Манипура относительно стабилизировали обстановку, требования умеренных сил о большей автономии были удовлетворены. Главное достижение административных реформ в СВИ - движение сепаратизма лишилось массовой базы поддержки населения. Необходимо учитывать, что радикализации движения племен и малых народностей СВИ способствовала затянутость административной реформы, создание новых штатов - результат не столько понимания центром целесообразности реорганизации Ассама, сколько вооруженной борьбы.

Политическая и административная система Индии постоянно эволюционирует, что вызвано глубинными процессами социально-экономической модернизации, усилением субнационального, этнического самосознания многоэтничного индийского общества. Это привело к значительному отходу от первоначальных концепций построения субъектов федерации - штатов на основе крупных лингвистических общностей и ускоренной интеграции всех народов в единую индийскую нацию. Поэтапно в Индии были создана система предоставления большим и малым и даже мельчайшим народностям и племенам

стр. 50

автономии в рамках Федерации для защиты культурной и языковой самобытности и эффективного самоуправления. Механизм территориальной реорганизации с учетом таких факторов, как естественные границы расселения народности, наличие массового движения за автономию, сильная региональная элита, возглавившая политическое движение, экономическая целесообразность создания штата и т.д., проявил себя как наиболее действенный для стабилизации внутреннего демократического режима, а главное, территориальной целостности страны.

В целом административно-территориальные реформы способствовали и децентрализации управления, а через это усилению федеративного характера государственного устройства Индии. В отдельных штатах, созданных на основе этнической общности, упрочившая свои позиции элита становится главным проводником локальных интересов. В условиях эволюции политической системы к двухпартийности на федеральном уровне, при которой сила национальных партий зависит от заключения альянсов с региональными партиями, движение в сторону усиления центра не произойдет. По-видимому, следующим этапом станет дальнейшая эволюция в сторону более гибкой и менее централизованной системы управления Федерацией на основе коалиционного правления и взаимных компромиссов в результате межпартийных соглашений национальных и региональных политических сил.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М., 1986.

Празаускас А. А. Этнос, политика и государство в современной Индии. М.: Наука, 1990.

Bhattacharya N.N. Religious Culture of Northeastern India. New Delhi, 1995.

Bihar Assembly Election Survey 2000, (Post-poll) sample size 2225.

http://www.eci.gov.in/StatisticalReports/KeyHighLights/SE_2002/Stat_rep_UP_2 002.pdf

http://www.eci.gov.in/StatisticalReports/KeyHighLights/SE_2005/StatisticalRepo rts_JH_2005.pdf

Kumar Sanjay. Creation of New States // Economic and Political Weekly. September 7, 2002.

Pylee M. V. Constitutional Government in India. New Delhi, 1977.

Report of the National Commission to Review the Working the Constitution // www.lawmin.nic.in\ncrwc\finalre-port.htp

Uttaranchal Assembly Election Survey 2002, (Post-poll) sample size 733.

Verma A. K. Political prospects in UP (pointed from pre-poll survey) // Economic and Political Weekly. 9 February, 2002.

Permanent link to this publication: