Национальный вопрос, межнациональные отношения - проблемы острые и сложные. Перестройка не создала их, она лишь обнажила те деформации, которые накапливались в течение многих лет. Сложность этих проблем в настоящее время усугубляется тем, что на них наслаиваются и через их призму рассматриваются другие острые проблемы современности - экономические, социальные, экологические. Даже проблемы функционирования федеративного союза советских республик, борьбы с диктатом и всевластием союзных министерств, игнорирующих мнение республиканских органов при решении вопросов развития производительных сил, вопросы охраны окружающей среды и т. д. и т. п. приобретают ярко выраженную национальную окраску, приводят к межнациональным конфликтам. Все они сплелись в тесный клубок и, интегрируясь, будоражат общественное мнение, дестабилизируют обстановку, отрицательно сказываются на решении актуальных задач перестройки.

Психологически интеграция всех этих проблем в одно целое, их фокусирование в национальных и межнациональных отношениях вполне понятны и объяснимы. Но если ставить вопрос об их практическом решении, то, видимо, без дифференциации не обойтись. Иначе говоря, существующий сгусток проблем необходимо разложить на составляющие, чтобы каждый из входящих в эту совокупность вопросов решать самостоятельно, приемлемыми для этого средствами и методами. Думаю, трудно возразить против того, что, например, борьбу за оздоровление окружающей среды и ликвидацию дефицита товаров народного потребления нельзя вести одним и тем же способом. А ведь и эти вопросы нередко представляют как национальные.

Бурчак Федор Глебович - доктор юридических наук, заведующий Юридическим отделом Президиума Верховного Совета Украинской ССР.

стр. 19

Одним из наиболее сложных вопросов, вызывавших много споров в ходе всенародного обсуждения проекта Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР, является разграничение компетенции между Союзом ССР и входящими в его состав суверенными союзными республиками. Их решение, как подчеркивалось на внеочередной XII сессии Верховного Совета СССР, будет составлять содержание следующего этапа реформы политической системы.

Как известно, разграничение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в настоящее время проходит по трем направлениям. Во-первых, это закрепление в ст. 73 Конституции СССР предметов исключительного ведения Союза ССР, с одновременным указанием в ст. 76, что вне этих пределов союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории. Однако отвечает ли это фактическому положению вещей? Думаю, что нет. Дело в том, что ст. 73 не содержит исчерпывающего перечня вопросов, ограничивающего сферу ведения союзных органов. Пункт 12 этой статьи относит к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления также "решение других вопросов общесоюзного значения". Наличие в Конституции СССР такой нормы открывает легальные возможности для неограниченного расширения компетенции союзных органов (особенно органов хозяйственного управления) и одновременно сужения соответствующих прав союзных республик.

Если речь идет о наведении порядка в этом вопросе, конституционной регламентации отношений между Союзом ССР и союзными республиками, то, прежде всего, необходимо отказаться от этого пункта ст. 73 Конституции СССР, сделать перечень полномочий Союза ССР, входящих в круг предметов его исключительной компетенции, исчерпывающим. Тогда заработает и ст. 76 о праве союзных республик решать все остальные вопросы, появится законная база для оспаривания неконституционных решений союзных органов, которые до настоящего времени удобно укладывались в нишу "других вопросов общесоюзного значения", размеров которой никто знать не мог и объемы которой необъятно увеличились за счет ведомственных амбиций союзных органов. Не случайно об этом сейчас много говорят и пишут.

Но это только один из каналов перераспределения компетенции в пользу союзных органов. Другим таким каналом является ст. 136 Конституции СССР, которая относит к ведению СССР установление перечня общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов. Такой перечень определяется, как известно, в Законе о Совете Министров СССР, принимаемом высшим органом государственной власти страны. Достаточно, следовательно, перевести то или иное министерство из разряда республиканских в союзно-республиканские или из разряда союзно- республиканских в разряд общесоюзных, как существенно изменяется компетенция союзных и республиканских органов, осуществляющих управление в соответствующей сфере.

Перекрытие этого канала неограниченного и неконтролируемого расширения полномочий союзных органов управления может быть осуществлено двумя путями: либо установлением порядка, при котором любое изменение в перечне союзных и союзно- республиканских министерств должно проводиться Верховным Советом СССР по согласованию со всеми союзными республиками, либо (что предпочтительнее) четким определением сфер управления, в которых Союз ССР действует самостоятельно, сфер управления, в которых Союз ССР действует совместно с союзными республиками и где мнения и интересы последних должны подлежать обязательному учету, и, наконец, сфер управления, в которых союзные республики действуют полностью самостоятельно. Такое распределение сфер управления должно быть закреплено на конституционном уровне и подлежать изменению лишь с согласия всех союзных республик.

стр. 20

И, наконец, третье направление, где необходимо обеспечить четкое распределение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками, это область законодательной деятельности, законодательного регулирования общественных отношений. Естественно, что в сферах управления, отнесенных к исключительному ведению Союза ССР, и законодательство должно составлять прерогативу союзных органов. Аналогично должен решаться вопрос и в отношении союзных республик, когда та или иная сфера управления отнесена к их исключительному ведению. Речь идет не об этих областях законодательного регулирования, а о тех сферах общественных отношений, где законодательствует и Союз ССР, и союзные республики, где законодательное регулирование составляет их общую заботу. Пункт 4 ст. 73 Конституции СССР к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления относит "обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик". Первая часть этой нормы, которая, к слову, появилась впервые в Конституции 1977 г, как отражение практики, сложившейся в предшествующие годы, не только открывает путь к урезыванию республиканской юрисдикции, но и сковывает инициативу союзных республик в поиске путей наиболее рационального регулирования общественных отношений.

К ведению Союза ССР в сфере законодательства должно быть отнесено установление Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Что же касается принятия других законодательных актов, направленных на обеспечение единства законодательного регулирования, то в союзных законах (например, в соответствующих Основах) должны быть определены конкретные проблемы, по которым союзный законодатель может принимать такие акты. Иными словами, и в этой сфере государственной деятельности должна быть четкость и определенность в отношениях Союза ССР и союзных республик.

Таким, на мой взгляд, должен быть подход к распределению компетенции между Союзом и членами федерации, который призван обеспечить не моноцентризм, а полицентризм в решении государственных задач.

Само по себе право решать самостоятельно какие-либо вопросы еще не означает реальной возможности их решать. Для этого необходимы, во-первых, соответствующие материальные средства и, во-вторых, определенный механизм, обеспечивающий реализацию имеющихся прав. Это особенно хорошо видно на примере местных Советов, права которых по закону неоднократно расширялись, а реальные возможности их осуществления оставались незначительными.

Поэтому, ставя вопрос о четком разграничении компетенции Союза ССР и союзных республик точно так же, как и о региональном хозрасчете, нельзя забывать о необходимости одновременной реформы бюджетного законодательства. Думаю, что следовало бы четко определить источники формирования союзного, республиканского и местного бюджетов с тем, чтобы финансовые отношения в стране строились на стабильной, опирающейся на закон основе. На конституционном уровне, очевидно, следовало бы закрепить порядок утверждения государственного бюджета, обеспечивающий его полную открытость. Это создаст необходимую базу и для решения других вопросов, связанных с распределением компетенции между Союзом ССР и союзными республиками.

Permanent link to this publication: