Сергей Ефимович Крыжановский - один из наиболее видных российских администраторов начала XX века. В историографии он известен в первую очередь как участник столыпинских реформ, товарищ министра внутренних дел. Крыжановский обладал ясным складом ума и блестящим пером; эти качества способствовали его успешной карьере. По словам СЮ. Витте, Крыжановский был "головою Столыпина, и головою хитрою"¹. В. Н. Коковцов отмечал его "изворотливый и быстрый ум"². Крыжановский был автором всех законов о выборах в Государственную думу, начиная от "булыгинской" и заканчивая "третьеиюньской". После смерти П. А. Столыпина Крыжановский был назначен в государственные секретари, на каковом посту и пребывал вплоть до революции. Пользовался нелюбовью и недоверием царя и оставил блестящие и очень едкие воспоминания.

С. Е. Крыжановский родился 29 августа 1862 г. в Киеве в семье преподавателя Киевской духовной академии Е. М. Крыжановского (1831 - 1888). Юность будущий государственный секретарь провел в Царстве Польском, куда его отец был переведен сначала в качестве начальника седлецкой учебной дирекции (в 1864 г.), а затем, в 1869 г., на должность директора 1-й варшавской гимназии. Впоследствии же Е. М. Крыжановский был назначен членом Учебного комитета при Синоде. В Варшаве С. Е. Крыжановский подружился с будущими учеными, лидерами конституционно-демократической партии А. А. Корниловым, братьями Ольденбургами. В 1880 - 1881 гг. он учился на юридическом факультете Московского университета. В эти годы "вдохновитель третьеиюньского переворота" был близок к радикальным студенческим кружкам, участвовал в антиправительственных студенческих демонстрациях и после одной из них вместе со всеми был заключен в Манеж и пребывал там взаперти в течение дня. По этому случаю Крыжановский написал "Манежиаду" - поэму "гомеровского толка". В 1881 г. Крыжановский перешел в Петербургский университет, который закончил в 1884 году. Со студенческих лет он вместе со старыми друзьями - А. А. Корниловым, И. М. Гревсом, Д. И. Шаховским, В. И. Вернадским и др. - состоял членом Приютинского братства, которое обещало в скором будущем перерасти в коммуну, где нормы общежития строго подчинялись бы принципам "простой жизни" и суровой морали. В 1885 г. Крыжановский, не порывая с братством, начал службу в Петербургском окружном суде. В 1887 г. он был привлечен полицией по делу В. В. Водовозова, по просьбе которого С. Е. Крыжановский перевел с польского статью "От чего зависит будущ-

ность России", что заставляло усомниться в благонадежности государственного служащего. По ходатайству отца дело в отношении Крыжановского было прекращено. В 1891 г. он был назначен товарищем прокурора Великолуцкого окружного суда. С 1893 г. он уже товарищ прокурора Рижского, а с 1895 г. Петербургского окружного суда. С 1896 г. Крыжановский перешел в Министерство внутренних дел, в Хозяйственный департамент, а в 1899 г. был назначен чиновником особых поручений при министре. С 1903 г. Крыжановский - помощник начальника Главного управления по делам местного хозяйства МВД. В ноябре 1904 г. он составил нашумевший доклад министра внутренних дел князя П. Д. Святополк-Мирского императору, в котором содержалась целая программа преобразований, очевидно, разработанная самим же Крыжановским. С февраля 1905 г. он директор 1-го департамента Министерства юстиции, но уже в марте возвратился в Министерство внутренних дел на прежнюю должность. В апреле 1906 г. снова повышение: Столыпин, возглавив министерство, тут же пригласил его на должность товарища министра внутренних дел³.

В 1907 г. Крыжановский стал тайным советником; в том же году он был назначен сенатором. При этом Столыпин мало пользовался творческой стороной таланта Крыжановского: ему было поручено только составление "третьеиюньского" проекта об изменении избирательной системы, а также проекта областного устройства России, который не получил движения. Этот проект был подготовлен на случай, если и III Дума окажется неработоспособной. В таком случае предполагалось разделить Россию в административном отношении на области, передав туда значительную часть законодательных полномочий. Дума при этом упразднялась, Государственный совет продолжал бы функционировать в несколько измененном виде. Николай II проект в принципе одобрил, однако больше Крыжановский заданий подобного рода от Столыпина не получал. Тем не менее министр-реформатор, судя по всему, доверял своему товарищу и загружал его текущей работой на наиболее ответственных участках. В период министерства Столыпина в сфере компетенции Крыжановского находились департаменты общих дел и духовных дел, иностранных исповеданий, управления главного врачебного инспектора, ветеринарное, Центральный статистический комитет, Медицинский совет, Институт гражданских инженеров. Крыжановский часто замещал Столыпина, председательствуя в Совете по делам местного хозяйства, где ему приходилось выдерживать бурные дискуссии с земскими деятелями. Роль Крыжановского в организации управления России подчеркивается и тем фактом, что именно он возглавил Особое делопроизводство по выборам в III Думу. Примечательно, что впоследствии он координировал избирательную кампанию и в Государственную думу четвертого созыва, хотя к этому времени он уже работал вне системы Министерства внутренних дел. С 1910 г. Крыжановский присутствовал на заседаниях "Малого" Совета министров, представляя Министерство внутренних дел.

В октябре 1911 г., практически сразу после убийства Столыпина, Крыжановский был уволен с поста товарища министра. Возглавивший Совет министров Коковцов предлагал его кандидатуру в министры внутренних дел, однако для царя она оказалась неприемлемой и Крыжановский был назначен государственным секретарем, а в 1916 г. - статс-секретарем. На 1917 г. он оказался в числе членов Государственного совета, назначенных к присутствию.

После Февральской революции Крыжановский некоторое время находился под арестом. В июле 1917 г. его несколько раз допрашивала Чрезвычайная следственная комиссия Временного правительства. После прихода к власти большевиков эмигрировал в Финляндию. В июле 1918 г. перебрался в Киев. Там Крыжановский вошел в Совет государственного объединения России. От приглашения своего старого сослуживца С. Н. Гербеля поработать в правительстве гетмана П. П. Скоропадского он отказался. В Киеве произошла встреча Крыжановского с П. Г. Курловым, который, очевидно, в благодар-

ность за прошлые заслуги, был вывезен немцами из Петербурга под именем кавалерийского генерала фон Кенигштейна.

В 1919 г. Крыжановский перебрался в Одессу, а уже оттуда отплыл на о. Халки, затем жил в Константинополе у брата жены А. И. Щербатского, служившего там дипломатическим представителем правительства А. В. Колчака. Работал Крыжановский в Русской торговой палате в телеграфном агентстве "Руссаген" в качестве переводчика и составителя телеграмм. В 1920 г. палубным пассажиром на корабле, заполненном французскими солдатами, Крыжановский с женой перебрался в Марсель, а оттуда в Париж. Там он перебивался случайными заработками, в частности, в 1921 - 1925 гг. редактировал исторический альманах "Русская летопись", давал юридические консультации. Его жена зарабатывала преподаванием языков. В 1929 г. семья открыла русский чайный салон, в котором 70-летний Крыжановский работал управляющим, а "фактически поваром и посудомоем". В 1931 г. салон разорился. Публикуемая ниже записка также была, по всей видимости, для Крыжановского одним из способов заработка. Окончательно подорвав здоровье в постоянной заботе о хлебе насущном, Крыжановский скончался в Париже 12 января 1935 года.

Бумаги Крыжановского, скопившиеся в ходе его государственной службы, были им практически все уничтожены 2 марта 1917 года. Бывший государственный секретарь и товарищ министра предвидел, что они могут представлять значительный интерес для новых властей. К тому же многие представители высшей бюрократии Российской империи доверили именно Крыжановскому свои личные архивы. Среди них был и Столыпин, который перед смертью передал заместителю четыре тюка секретных бумаг. Крыжановский не подвел всех тех, кто ему доверился, и этот бесценный архив в итоге оказался в камине. В противном случае он стал бы предметом особого внимания Чрезвычайной следственной комиссии и, конечно, благодарных исследователей.

Сохранившиеся материалы Крыжановского отражают его деятельность уже в эмиграции. В 1960-х годах друг семьи А. В. Бессель, которому, очевидно, передала бумаги вдова Крыжановского, продал их в Бахметьевский архив Колумбийского университета (США). Преимущественно это материалы литературной работы - по подготовке к изданию "Русской летописи", рукописи воспоминаний, записки о государственном строе после падения власти большевиков.

Публикуемую записку (BAR. Kryzhanovsky papers. Box 7 - 8) можно датировать приблизительно 1926 годом. Предположительно, она предназначалась для великого князя Николая Николаевича. Структура записки до некоторой степени повторяет структуру предполагаемого государственного управления, спускаясь от высшего правления к самым низовым звеньям российской администрации. Отдельные главы были посвящены судебной и правоохранительной системе. Каждая глава состоит из аналитической записки и юридически проработанного проекта устройства той или иной административной единицы.

Ниже публикуются только аналитические записки, представляющие особый интерес как своего рода выражение политической и правовой философии последнего государственного секретаря России. Основная мысль его труда - сохранить непрерывность правового порядка и в случае краха большевистского режима. При этом должно было быть приспособлено к новым условиям и советское наследие при сохранении российской традиции государственного управления. Соответственно, Крыжановский выступает в трех лицах, каждое из которых представляет интерес для исследователя: бывший чиновник высшего ранга с огромным опытом практической управленческой работы и законотворчества; правовед, анализирующий советскую модель управления; политический мыслитель, пытающийся нарисовать образ будущего. При подготовке записки Крыжановский привлек комплекс источников значительного объема: правовую документацию, публицистику. Чрезвычайно показательна

и сама технология его работы: умение любой самый поэтичный и самый идеологизированный текст перевести на язык правовых формул; способность непредубежденно, как будто со стороны оценить те или иные социально-политические реалии, в известной мере демифологизируя их.

При подготовке текста явные опечатки исправлены без оговорок. Вставленные составителями слоги или же пропущенные слова заключены в квадратные скобки. Пометки редактора заключены в угловые скобки. Пропуски в тексте обозначаются отточием. В подготовке публикации неоценимую помощь оказали Т. Г. Чеботарева (Бахметьевский архив Колумбийского университета, США) и М. В. Золотова (Фонд изучения наследия П. А. Столыпина). Публикацию, вводную статью и комментарии подготовили К. И. Могалевский и К. А. Соловьев.

Примечания

Публикация подготовлена в рамках исследовательской программы Фонда изучения наследия П. А. Столыпина на основании материалов Бахметьевского архива (Bakhmeteff archive. Kryzhanovskii coll. Box 6).

1. ВИТТЕ С. Ю. Воспоминания, мемуары. Т. 2. М. -Минск. 2002, с. 732.

2. КОКОВЦОВ В. Н. Из моего прошлого. Кн. 1. М. 1992, с. 204.

3. См. СОКОЛОВ А. С. С. Е. Крыжановский - государственный деятель Российской империи начала XX века. Канд. дисс. Калининград. 2006.

Введение

Падение советской власти в России, когда ему суждено произойти, будет следствием или вмешательства извне, или переворота изнутри. И в том и в другом случае событие это может наступить внезапно и столь же внезапно [может] возникнуть потребность в немедленной организации национальной власти и в устроении государства на новых началах.

Предвидеть в точности условия, в которых новая власть возникнет и будет действовать, нельзя, и можно лишь с уверенностью сказать, что правительство, которое сменит большевиков, будет долгое время непрочно и шатко, будет иметь в своем распоряжении мало людей подготовленных и еще меньше людей надежных, будет располагать крайне ограниченными денежными средствами и, наконец, будет обречено действовать в среде крайне огрубелой и требующей суровых приемов управления.

Импровизировать в таком положении будет опасно, а потому власть, которая может придти на смену большевикам, должна иметь готовую программу действий, хотя бы и самую приблизительную. Программа эта должна удовлетворять двум основным техническим требованиям: соответствовать размерам средств и возможностей страны и быть гибкой, способной применяться к случайностям обстановки, в которой произойдет падение советской власти и возрождение власти национальной. Она должна быть согласована между немногими руководящими лицами и тщательно охраняема от преждевременного разглашения.

Программа должна предусматривать:

1) состав служебных сил, которые могут быть привлечены к устроению России, как только в том возникнет надобность;

2) план первоначальной организации управления;

Могилевский Константин Ильич - кандидат исторических наук, исполнительный директор Фонда изучения наследия П. А. Столыпина; Соловьев Кирилл Андреевич - кандидат исторических наук, старший преподаватель Российского государственного гуманитарного университета.

3) ближайшие задачи внутренней и внешней политики, которые встанут перед государственной властью, и способы их разрешения.

Прилагаемые при сем пятнадцать отдельных записок посвящены разработке второй части этой программы и намечают план первоначального устройства гражданского управления в освобожденной от советской власти России.

План этот основан на следующих общих соображениях. Восстановить в России гражданское управление, особенно губернское и уездное, в том виде и объеме, как оно существовало до революции, невозможно в силу многих причин, и в частности по его финансовой непосильности для страны.

Россия разорена почти до основания. Все накопленные веками запасы исчерпаны, техническое оборудование страны пришло в упадок, источники государственных доходов приведены в расстройство. Рассчитывать на успешное поступление прямых налогов в ближайшее после падения большевиков время нельзя, потому что население экономически ослабело и в освобождении от установленных советской властью поборов будет видеть едва ли не главный смысл совершившегося переворота; от уплаты налогов оно будет всемерно уклоняться, новая же государственная власть не в состоянии будет применять тех приемов податного принуждения, к которым прибегает власть советская. Нельзя равным образом рассчитывать и на обильное поступление налогов косвенных, так как последние стоят в прямой зависимости от покупной силы населения, ныне крайне ослабленного. Нельзя будет, наконец, рассчитывать на поступление денег из-за границы, ибо кредиты дадут лишь тогда, когда убедятся, что новая власть окрепла, то есть нескоро.

Правительство, на которое упадет задача воссоздания русской государственности, будет поэтому располагать крайне ограниченными денежными средствами и очень мало в состоянии будет уделять на расходы по управлению. Между тем стоимость управления, существовавшего у нас до смуты, была, по теперешним понятиям, громадной. Достаточно сказать, что по росписи доходов и расходов на 1912 год (этот год принимается как средний, ибо в дальнейшем расходы стали быстро возрастать) издержки на управление, не считая кредитов операционных и предположенных к условному отпуску, определялись в 676798 тыс. рублей, то есть почти в два раза превышали размеры займа, предоставленного Германии по плану Дауэса¹. Конечно, эта сумма сократилась бы ныне процентов на 15 - 20, ввиду уменьшения территории России, и, кроме того, могла бы быть сокращена путем понижения размеров вознаграждения должностных лиц, ввиду общего падения уровня жизни и потребностей в России, но расход на восстановление разрушенной материальной части управления долгое время поглощал бы указанное сбереженье. Во всяком, однако, случае, можно с уверенностью сказать, что даже половина и даже треть подобного расхода представлялась бы для России в ближайшие после падения советской власти годы бременем совершенно непосильным.

Помимо сего, для восстановления учреждений местного управления в их прежнем виде не оказалось бы и необходимого личного состава. Старый служилый класс в значительной части погиб во время смуты; те, которые уцелели, частью подверглись естественной убыли, частью потеряли трудоспособность с возрастом; из выдвинутых же советской Россией новых людей сравнительно лишь немногие могут быть использованы как по деловой, так и по нравственной непригодности большинства из них. Ожидать, с другой стороны, притока молодых сил, получивших соответствующую теоретическую подготовку, тоже нельзя, ибо подготовка русской молодежи за границей замыкается преимущественно в кругу технических специальностей, в России же почти и вовсе отсутствует.

Не следует, далее, упускать из виду, что существовавшая до смуты система гражданского управления являлась во многих отношениях несовершенной и устарелой. Она давно уже признавалась таковою самим правительством, намечавшим во всех ее областях существенные преобразования, и если

бы не война и разные политические осложнения, тормозившие дело, то старый строй управления, особенного местного, подвергся бы коренному изменению. Достаточно указать на выработанные правительством предположения о переустройстве губернской и уездной администрации², об организации мелкой земской единицы³, о пересмотре Положения о крестьянах⁴, о преобразовании полиции⁵, о преобразовании местного суда⁶, не говоря уже о множестве других, сравнительно второстепенных, чтобы убедиться, что все почти отрасли местного управления были государственной властью осуждены, как не удовлетворяющие условиям времени и потребностям страны.

Наконец - и это самое главное - глубокие изменения в общественном строе и в понятиях населения, порожденные смутой, делают невозможным восстановление в освобожденной России целого ряда административных и общественно-хозяйственных учреждений, органически связанных с прежней системой управления. Достаточно немногих примеров, чтобы в том убедиться.

Сословный строй, основанный в свое время на прикреплении каждого разряда населения к определенному "образу жизни", и разделение на податные и неподатные состояния, давно уже поколебленные в быте страны и окончательно разрушенные смутой, не могут быть ни в какой мере восстановлены. Принципиальное равенство в гражданских и политических правах, в одинаковом подчинении одинаковым для всех законам должно лечь в основу общественного строя России, каков бы ни был образ ее правления.

Не могут быть, следовательно, восстановлены ни преимущества дворянства, ни роль предводителей дворянства в местном управлении, ни обособленность управления и суда для лиц сельского состояния, ни сословные подразделения в административных и хозяйственных учреждениях, ни различия в податном отношении, и все учреждения должны быть построены на началах полного гражданского равенства; это начало должно будет распространиться в полной мере и на лиц женского пола, за которыми придется сохранить установленное советской властью уравнение в положении и в правах с лицами мужского пола.

С исчезновением крупного частного землевладения, на представителях которого держались земско-хозяйственные учреждения, последние не могут быть в прежнем виде восстановлены, и основной ячейкой хозяйственного благоустройства должна будет вместо земства стать всесословная волость.

Смута внесла глубокие изменения и в религиозный быт России, с которым тоже необходимо будет считаться. Церковное управление отделилось от государственного, и полная свобода совести, в смысле отсутствия последствий, связанных с принадлежностью к тому или иному исповеданию, стала фактом. Повернуть от этого положения обратно к слиянию церковного управления с государственным невозможно уже потому, что сама церковь на это не согласится; последствием же разъединения должно явиться установление гражданской регистрации актов рождения, брака и погребения и много других существенных изменений в гражданском быту населения.

Необходимо будет сообразовываться и с изменением психологии народа, с его привычкой к формам управления и быта, созданным советской властью, к новым понятиям и даже наименованиям - факторами, значение коих будет возрастать, в силу консерватизма жизни, с каждым годом, протекшим от начала смуты. Все известия, идущие из России, согласно свидетельствуют, что и крестьяне и рабочие успели оценить то обстоятельство, что самые высокие должности в государстве стали доступны людям их среды, их уровня культуры. Сознание это льстит, и низкий уровень образования и воспитания большинства нынешних представителей власти, особенно в местном управлении, делает их близкими народным массам; от них меньше требуют и им больше прощают. Советское правительство широко пользуется этим настроением; придется считаться с ним и новой власти. Придется, следовательно, сохранить, по возможности, все то, что народные массы могут рассматривать как полезное или приятное для себя приобретение; придется самым тщательным образом избегать всего того, что могло бы дать народным

массам основание опасаться, что они станут предметом эксплуатации со стороны высших классов или лишатся каких-либо выгод, приобретенных во время смуты.

Из сказанного неизбежно вытекает вопрос, не представлялось [ли] бы правильным при всех этих обстоятельствах просто сохранить целиком тот строй управления, по крайней мере местного, который сложился под советской властью, внеся в него лишь частичные поправки и устранив засилье коммунистических элементов.

Такое решение представляло бы несомненные и весьма существенные выгоды. Новая власть нашла бы в советских учреждениях готовые формы местного управления, хотя и не совершенные, но приспособленные к сложившимся в стране отношениям и экономическим возможностям; отсутствие ломки и непрерывность действия местных учреждений облегчили бы поддержание порядка в течение переходного времени, пока национальная власть успеет оглядеться и прибрать управление к рукам; наконец, этим устранился бы и лишний повод к агитации и подозрениям, что упразднение советских учреждений знаменует собой тайное намерение новой власти вернуться к прежним земельным и общественным отношениям.

Для правильного ответа на этот чрезвычайно важный вопрос необходимо остановиться с некоторой подробностью на составе и условиях деятельности советских учреждений и выяснить, какие из них и в какой мере могли бы быть сохранены и использованы при воссоздании национальной государственности.

По конституции Российской Социалистической Федеративной Советской республики⁷ (РСФСР), воспроизводимой в основных чертах конституциями остальных советских союзных республик - Белорусской, Украинской и Закавказской - государственное и местное управление построено на началах так называемого "демократического централизма". Население всеобщим голосованием "трудящихся классов" избирает сельские, городские и фабричные советы, делегаты от коих образуют последовательно съезды советов - волостные, уездные и губернские и, наконец, Всероссийский, избирающий, со своей стороны, Центральный Исполнительный Комитет - высший орган государственной власти. Наряду с выборными советами, съездами их делегатов и исполнительными комитетами конституция не знает никаких правительственных учреждений или властей, назначаемых из центра; советы, их съезды и комитеты ведают всеми делами администрации, благоустройства и общественного хозяйства, каждый в пределах своего округа.

При такой организации, сильно напоминающей, на первый взгляд, проектированную в свое время М. М. Сперанским⁸ систему лествично восходящих "Дум" - волостных, уездных, губернских и государственной, - казалось бы, что народным массам в Советской России принадлежит не только решающий голос в избрании личного состава всех учреждений государственного управления, но и властное направление их деятельности.

Подобное истолкование и пытаются придать этому строю официальные идеологи советской власти. По утверждению виднейшего из них, Гурвича⁹, в Российской Советской республике "настоящими органами верховной власти являются местные советы", "Всероссийский съезд советов и Центральный Исполнительный Комитет представляют собой, - по его словам, - только сосредоточенную энергию тех же советов", причем построение власти идет не "сверху вниз, а снизу вверх" и в результате создается "то непосредственное народоправство, где народ никому ни на минуту не переуступает своей власти, а фактически осуществляет ее непрерывно"¹⁰. Другой панегирист советского строя, первый большевистский комиссар юстиции Стучка¹¹, утверждает, что строение местного управления в Советской России соответствует англосаксонскому, "где также нет на местах назначенных из центра чиновников, а губернаторы и другие представители власти избираются населением"¹².

Если бы так все и обстояло, как значится в советской конституции и как утверждают советские юристы, то казалось бы, что при некоторых поправках -

отмене классовых ограничений на выборах, уточнении обязанностей советов и комитетов и установлении правильного надзора за их деятельностью - подобные избираемые населением, а следовательно, и пользующиеся его доверием органы самоуправления могли бы с успехом быть сохранены и после падения большевиков, освобождая новую государственную власть от трудной задачи немедленного создания новых учреждений.

В действительности, однако, дело обстоит не так, и никакого самоуправления, выражающего народную волю, в Советской России не существует. Правящей силой и в центре и на местах является отнюдь не русский народ в его целом, не советы и комитеты, им избираемые, а захватившая государственную власть небольшая по численности¹³ "Российская коммунистическая партия", ядро которой, в высшей степени сплоченное, состоит из бывших политических эмигрантов и ссыльных, с сильной примесью иностранных коммунистов и общеуголовных элементов. Партия эта чужда русскому народу уже потому, что русские по происхождению составляют в ее руководящем ядре меньшинство, большинство же состоит из инородцев и даже иностранцев, а руководящие должности занимают преимущественно евреи, которые и являются душой партии. Она рассматривает Россию только как предмет социальных экспериментов, а отнюдь не как отечество, самое понятие которого отрицает, и является полновластным и неограниченным властелином во всех советских республиках.

"Крепость Советского государства, - говорит официальная справочная книга, - покоится на крепости, сплоченности и единстве коммунистической партии"¹⁴. И действительно, в противность федеральному делению Советской России на ряд союзных и автономных республик и областей, Коммунистическая партия сохраняет единство и нераздельность на всем протяжении страны. Она имеет строго централизованный строй и разветвления, строго параллельные учреждениям государственным, руководить коими они призваны: "губкомы" - губернские комитеты партии, "укомы" - уездные комитеты, "волкомы" - волостные комитеты и, наконец, ячейки - основные первичные организации, связанные сверху донизу суровой дисциплиной и властвующие и всем распоряжающиеся во всех государственных учреждениях. Все свои задачи коммунистическая партия, по ее собственному признанию¹⁵, осуществляет через советские учреждения в рамках советской конституции, и все сколько-нибудь значительные решения официальных советских инстанций принимаются последними не иначе как после предварительного одобрения или по прямой инициативе Центрального Комитета коммунистической партии¹⁶.

Это сосредоточение государственной власти в руках небольшой, сравнительно, группы лиц, при существовании широкого избирательного права и учреждений, как будто выражающих совокупную волю народных масс, достигается двумя способами: а) непосредственным насилием над волей избирателей, осуществляемым с помощью открытой подачи голосов, официальных кандидатур, навязываемых сверху, и жесточайших репрессий в случаях неповиновения, и б) рядом установленных конституцией особых правил, устраняющих интеллигенцию и крестьянские массы от действительного влияния на выборах и обеспечивающих преимущество в этом деле за теми слоями населения, которые наиболее проникнуты коммунистическими элементами.

С этой последней целью в съезды советов, на каждой восходящей их ступени - уездные, губернские и всероссийский - вливается все больший и больший процент представителей городского пролетариата, которому обеспечивается двойное представительство и пропорционально большее участие в съездах, чем крестьянам; в этих же целях само городское население сортируется для выборов, по степени благонадежности, на курии таким образом, чтобы на долю рабочих приходилось пропорционально больше депутатских мест, чем на долю остальных его разрядов ".

В результате постепенного возрастания количества городских делегатов съезды советов чем выше, тем все более заполняются представителями про-

летариата, вытесняющими представителей деревни и повышающими процент коммунистов, вербуемых преимущественно из среды городского населения.

Нижеследующая таблица показывает распределение представителей различных социальных групп на съездах советов, избранных в 1922 году.

Таким образом, будучи совершенно ничтожным на низших ступенях, представляющих преобладающую в государстве крестьянскую массу, количество коммунистов в Всероссийском съезде достигло 94,9%, а следовательно в их руках сосредоточилась вся сила власти.

Что касается исполнительных комитетов, которые в теории являются исполнительными органами съездов советов, то благодаря системе рекомендации кандидатов на должности членов комитетов сверху и их иерархической друг другу подчиненности (о чем речь будет ниже), учреждения эти состоят исключительно почти из коммунистов и совершенно независимы от избирающих их съездов, а следовательно, и от широких масс населения. Исполнительные комитеты поглощают к тому же фактически все права соответствующих съездов советов, роль которых сводится к утверждению того, что сделано комитетами, и к перевыборам их состава, выражающимся в безмолвном одобрении кандидатов, указанных вышестоящей инстанцией.

Сосредоточение власти в исполнительных комитетах является следствием того, что разграничение компетенции советов и комитетов произведено конституцией не по различию свойства власти (распорядительной и исполнительной), как то следовало бы ожидать, а в зависимости от времени действия. Пока съезд советов заседает, ему принадлежит вся полнота власти, но как только он разъехался - вся власть переходит к исполнительному комитету, который получает возможность изменять решения съезда и вообще распоряжаться во всем по своему усмотрению. А так как съезды советов собираются редко и на самый короткий срок (обычно не чаще одного раза в год), то исполнительные комитеты являются полными хозяевами положения.

Однако исполнительные комитеты, особенно низшие, могли бы оказаться ненадежными с точки зрения интересов коммунистической партии по их многолюдству, а потому их обязанности и права передоверяются, в свою очередь, их президиумам, то есть их правящим группам, а в составе последних - их председателям, неизменно избираемым по указанию партийных организаций и тщательно проверяемым в отношении благонадежности. Этим путем все советское управление - в теории "всенародное" и "советское" - на деле превращается в коллегиальное и в единоличное.

Эта концентрация власти в руках коммунистов усиливается еще и тем, что исполнительные комитеты поставлены в иерархическую друг от друга зависимость, минуя съезды советов, их избравшие. Так, например, председатель волостного исполнительного комитета ответствен за свою деятельность пред президиумом уездного исполнительного комитета, иначе говоря пред его председателем. В свою очередь президиум уездного исполнительного комитета таким же образом поставлен в зависимость от председателя губернского исполнительного комитета. А так как каждому комитету предоставлено право налагать дисциплинарные взыскания на председателей и членов нижестоящих исполнительных комитетов и даже "отзывать", то есть увольнять их от занимаемых должностей, то в конце концов все эти учреждения образуют

стройную иерархическую лестницу властей, основанную на назначении, подчинении и увольнении высшими низших, причем чем выше комитет, тем теснее его зависимость и от центра, и от коммунистической партии и тем значительнее его власть над стоящими ниже.

Из сказанного ясно, что учреждения местного управления, так же как и учреждения высшего управления, фактически являются в Советской России лишь служебными органами коммунистической партии, обеспечивающими ее господство в стране. Никакого общенародного самоуправления в ней не существует, и народ не властвует, а лишь пассивно подчиняется чуждой большинству его власти¹⁸.

При таком положении дела надлежит ожидать, что в случае падения коммунистической власти в центре и разрушения ее партийной организации рушатся неизбежно и все советские учреждения, в которых выражается ее владычество, в том числе и исполнительные комитеты всех ступеней. Распадется скрепляющий их коммунистический цемент, рассыплются и учреждения; личный состав исполнительных комитетов если не погибнет при перевороте, то в большинстве разбежится и скроется, спасаясь от мести озлобленного населения.

Посему призывать, по освобождении России, съезды советов и исполнительные комитеты к работе по местному управлению, значило бы, в сущности, создавать эти учреждения вновь, на новых основаниях и в новом составе, значило бы вызывать к жизни то, что сама советская власть фактически умертвила и чего местное население, в большей его части, никогда своим не считало.

Сохранить советский строй можно будет только на его низших ступенях, где народ принимает в нем кое-какое участие и где он и ранее имел достаточные навыки самоуправления, то есть в селениях, волостях и отчасти в городских поселениях. Выше же стоящие учреждения - уездные и губернские съезды советов - с удалением из их среды так называемых "ответственных советских работников", то есть партийных коммунистов, державших все это время в руках нити власти и приобретших навыки управления, бессильны были бы создать деловые органы уездного и губернского управления, за совершенным отсутствием в их среде имевших ранее какую-либо практику в столь сложном административном деле. Положиться же в губернских и уездных инстанциях, хотя бы самое первое время, на исполнительные комитеты, составленные из новых, впервые избранных населением лиц, не имеющих ни опыта, ни даже элементарного образования, притом лиц, и политическая, и даже нравственная благонадежность коих будет совершенно гадательна, было бы и опасно, и бесцельно. Производить опыты в таком деле невозможно. Новая власть должна иметь на местах, во главе губернских и уездных учреждений и в основном их рабочем составе своих всецело ей преданных и притом достаточно компетентных людей, без чего она не будет властью.

Независимо от этих общих соображений необходимо иметь в виду, что конструкция местных советских учреждений отличается еще и техническими особенностями, которые делают их малопригодными в качестве органов правильного управления. Они не имеют ни определенной компетенции, ни сколько-нибудь самостоятельного круга деятельности. Компетенция учреждений каждой ступени - сельских, волостных, уездных и губернских - определяется в конституции одними и теми же общими, лишенными точного содержания формулами, как то: "проведение в жизнь постановлений вышестоящих советских учреждений", "принятие всех мер к поднятию местности в культурном и хозяйственном отношении", "разрешение всех вопросов, имеющих местное значение" и т.п. При этом вышестоящие учреждения облечены правом отменять и изменять все постановления и действия учреждений нижестоящих, без всякого ограничения оснований отмены. В этом отсутствии определенного содержания и в неразграниченности компетенции всех учреждений, при котором в данной местности, по каждому данному предмету действуют распоряжения нескольких покрывающих друг друга инстанций

и никогда не имеется уверенности, что распоряжение низшего учреждения не будет в какой-то, совершенно неопределенный срок, отменено или заменено каким-либо из высших учреждений, кроется одна из причин той волокиты и того хаоса, которые являются характерными чертами советского строя и влекут за собой бесплодие всех попыток наладить местное благоустройство.

В силу приведенных соображений необходимо признать, что при грядущем устроении России советские учреждения - губернские и уездные - не могут быть сохранены в том виде, как они существуют, и должны быть заменены новыми, образованными на основе назначения личного состава исполнительных органов от центрального правительства и всецело находящимися в его руках.

Такая постановка дела не исключает, конечно, возможности и даже необходимости сохранить, по соображениям психологическим, кое-что из советской бутафории в смысле внешнего вида и наименований учреждений, их подразделения и проч., к чему привыкло население, и в особенности не помнящие прошлого молодые его поколения.

Не исключается, разумеется, и возможность изъятий, когда в той или иной местности окажется целесообразным сохранить временно губернские или уездные исполнительные комитеты, личный состав которых уцелеет и проявит готовность работать с новой властью. Но это будут, по всей вероятности, довольно редкие случаи, регулируемые особыми распоряжениями правительства; в общих же правилах приходится предусматривать лишь общий порядок, которым, в силу указанных выше соображений, должна быть замена этих советских учреждений новой организацией губернского и уездного управления.

Проектировать для этого совершенно новый строй учреждений, основанный на теоретических соображениях и не имеющий корней в прошлом, не представлялось бы, однако, целесообразным. Строить государственное здание освобожденной России можно будет лишь на основе исторической преемственности и исторического права, корни которых не могли еще заглохнуть - ибо вне этих условий никакая власть не может создать ничего прочного. Посему при организации управления необходимо будет, в чем и где это возможно, исходить из порядков, существовавших до смуты, долгий опыт действия которых в достаточной степени выяснил как их сильные, так и их слабые стороны. Развить первые и устранить последние - есть единственный правильный путь к разрешению предстоящей задачи.

Скудость средств и недостаток подготовленных людей потребуют при этом сжатия аппарата управления будущей России не только в смысле ограничения численности должностных лиц и сокращения размеров их содержания, но еще более в смысле упрощения самих учреждений. Это упрощение должно быть сделано смело и решительно, ибо иначе своевременное восстановление управления сделается невозможным. Между тем, во избежание длительной анархии, которая может наступить и, вероятно, наступит после падения центральной советской власти и крушения созданных ей учреждений, управление, хотя бы и самое несовершенное, необходимо будет восстановить как можно скорее; постепенное же его совершенствование будет делом будущего, по всей вероятности, довольно далекого.

Самой же существенной мерой, при которой только и может быть достигнута экономия в деньгах и в людях, явится широкая административная децентрализация, перенесение тяжести управления и суда вниз, ближе к населению, с возложением возможно большего количества обязанностей на низшие, пережившие смуту, ячейки самоуправления - волости и города - и на зародившиеся под советской властью группировки волостей - районы - из которых могли бы образоваться в будущем земские участки уезда. Эта мера, желательность которой сознавалась и в старом строе, станет вдвойне необходимой при воссоздании государственности, ибо только путем расширения круга самоуправляющихся объединений можно будет восполнить не-

избежный недостаток правительственного аппарата - его бедность в средствах и в людях.

Это передвижение вниз, в деревню, центра тяжести местного управления будет соответствовать и всему характеру нового строя России. Россия есть держава крестьянская. Вся ее сила, все ее богатства опираются на труд и достаток крестьянина. Истина эта требовала некоторых поправок до революции, когда существовал класс крупных землевладельцев-дворян, высокая историческая культурная и экономическая роль которого ставила их в положение естественных вождей сельской России, но ныне, за исчезновением крупных земельных хозяйств и утратой владельцами их прежнего старого положения, значение крестьянской стихии выступает со всей ясностью. Крестьянство будет главной опорой национальной России и ее государственной власти, первым защитником их против интернациональных стремлений городского и фабричного пролетариата, который ныне вольно и невольно служит покорным орудием в руках чуждых России вожаков, насильственно навязывающих ей свою волю. Управление России должно быть поэтому в основе своей - управлением крестьянским.

Само собою разумеется, что при проектировании строя управления должны быть приняты во внимание и осуществлены все те усовершенствования, которые намечались до смуты и при воссоздании России сделаются особенно настоятельными. Новая государственная власть должна иметь в своем распоряжении и новые, более совершенные и более послушные орудия управления, отвечающие потребности в сосредоточении власти и в быстроте и действительности ее действий.

С другой стороны, проектируемые учреждения должны быть согласованы с изменениями в общественном строе России, а по возможности и с существующими советскими учреждениями в смысле распределения обязанностей и структуры, к которым население уже привыкло и которая имеет на местах приемлемый для новой власти состав служащих на канцелярских и исполнительных должностях; этих служащих можно будет сохранить и силы их использовать в привычных для них формах деятельности.

Упрощение управления и его централизация значительно облегчатся для новой власти переменами, происшедшими в общественном строе России, опростившими ее прежний, сложный уклад. Падение сословных подразделений и слияние всех классов населения под одинаковым управлением и под одинаковыми законами устранят прежнее разнообразие порядков: сольются в одно целое все виды суда, объединятся законы гражданские и законы уголовные и проч. За происшедшей же нивелировкой населения, увеличением его однородности и сильным огрубением нравов и понятий в Советской России сократятся и требования, предъявляемые к органам управления и приемам административной деятельности; то, что в недавнем прошлом раздражало бы и казалось нестерпимым, то после падения коммунистической диктатуры будет, без сомнения, казаться верхом совершенства и удобства.

План технической организации управления предполагает, разумеется, предварительное выяснение общих оснований, на которых будет восстанавливаться русская государственность, иначе говоря - наличность определенной политической программы.

Не касаясь подробностей этой программы, имеющей служить в дальнейшем предметом отдельной разработки, план составлен в предположении, что к числу названных оснований будут относиться, во всяком случае, следующие.

1. Россия восстанавливается на исторических началах как государство национальное и правовое, выражающее единство всего народа в его совокупности и отвергающее возможность предоставления какому-либо классу преимущественного пред другими положения, а тем более господства.

2. Все природные подданные Российской державы равны в правах, обязанностях и ответственности перед законом. Особые преимущества, присвоенные ранее отдельным классам населения в зависимости от происхождения

или заслуг предков, а равно особые ограничения, в прежнее время по разным основаниям установленные, почитаются отмененными.

3. Всем подданным Российской державы обеспечиваются гражданская свобода и неприкосновенность личности от всякого незаконного посягательства.

4. При равенстве всех граждан и всех интересов пред лицом государства, основным устоем последнего, по своему значению и по общественной силе, признается крестьянство, как главная производительная сила страны. Поэтому первейшим предметом попечения государственной власти будет устройство сельского быта и развитие сельского хозяйства. Прочие отрасли народного труда будут рассматриваемы как подсобные и служебные нуждам сельского хозяйства.

5. В России восстанавливаются свобода труда и промыслов и право собственности в том их содержании, в каком права эти понимались до возникновения смуты. Охрана наемного труда и поддержание социальной справедливости в социальных отношениях будут при этом предметом особого внимания государственной власти.

6. Владение и пользование землей, создавшееся в порядке правил, установленных советской властью, признается, поскольку сие касается природных русских подданных, нерушимым. Находящиеся в пользовании отдельных лиц и земельных общин земли, принадлежавшие до смуты на праве собственности другим владельцам, почитаются изъятыми, по соображениям государственного интереса, из владения последних и укрепляются в собственности за их новыми держателями.

7. В России восстанавливаются: а) понятие брачного союза как учреждения религиозно-нравственного порядка, покровительствуемого государственным законом, и б) права родительской власти - в том их объеме, какой признавался законами, действовавшими до возникновения смуты.

8. Свобода совести российских граждан не подвергается никаким ограничениям. Всякий, за исключением малолетних, подчиненных родительской власти, вправе избирать вероисповедание, к которому желает принадлежать, равно как не причислять себя ни к одному из вероисповеданий.

9. Церковные объединения, религиозные общины и секты, кроме изуверных, воспрещенных законом, пользуются одинаковым правом свободно отправлять богослужение, совершать религиозные обряды и проповедовать, при условии подчинения действующим государственным законам, на одинаковых для всех основаниях. Особые правила могут быть установлены в отношении тех лишь исповеданий, духовные главы коих или высшие правящие учреждения находятся вне пределов Российской державы.

10. Православная Российская Церковь, ввиду исторической ее связи с русской государственностью, пользуется, однако, первенствующим среди прочих исповеданий положением и в месте, и в достоинстве. Во всех случаях государственной жизни, когда государственная власть обращается к религии, преимущество принадлежит православной церкви.

11. Управление Российской Православной Церковью осуществляется на основании правил, устанавливаемых Поместным Священным ее Собором, которые, однако, ни в чем не должны противоречить государственным законам.

12. Внутреннее устройство и управление прочих церквей, а равно исповеданий и религиозных общин определяется в уставах и правилах, ими самими определяемых. Уставы и правила эти должны быть зарегистрированы в порядке, какой будет установлен государственной властью; уставы и правила эти ни в чем не должны противоречить действующим законам.

13. Все декреты, постановления и уставы, исходившие от советской власти, теряют свою силу за исключением случаев, когда декрет, постановление или устав получат подтверждение национальной государственной власти или будут, по соображениям практического удобства, временно оставлены ею в силе.

14. В России восстанавливается действие Свода Законов Гражданских (Св. Зак. т. X ч. 1) во всех тех его постановлениях, которые не стоят в противоречии с провозглашаемыми новой государственной властью началами и изданными ею законоположениями.

15. Гражданские права, личные и имущественные, возникшие на основании декретов, постановлений и уставов, от советской власти исходивших, признаются в силе, если не стоят в противоречии с издаваемыми новой властью законами. Семейные отношения, возникшие в порядке советского законодательства, сохраняют, во всяком случае, свою силу.

16. Гражданские права, личные и имущественные, российских подданных, основанные на постановлениях Свода Законов Российской Империи, восстанавливаются во всей их полноте. Из этого правила, изъемлются, однако, случаи, указанные выше в пункте 6-м, а равно те, в коих, по соображениям государственной пользы, права эти будут ограничены новой государственной властью в порядке, ею установленном. Государственная власть примет в сих случаях на себя заботу о возможном вознаграждении лиц, потерпевших ущерб от означенных ограничений.

17. Всем народностям, населяющим Российскую державу, обеспечиваются свобода национального самоопределения и развития своей культуры и право пользования родным языком в публичной деятельности и в сношениях с местными учреждениями и властями. Языком высших государственных учреждений, государственных актов и военного командования является, во всяком случае, язык русский.

18. Тем из означенных народностей, которые в определенных частях Российской державы составляют численно преобладающее население, будет предоставлена, если они того пожелают, широкая местная автономия во всех делах, кои не будут отнесены к предметам общегосударственного законодательства и управления, при условии обеспечения прав национальных меньшинств тех местностей.

19. Россия признает независимость государственных образований, которые сложились в отпавших от нее за время смуты окраинах, и будет поддерживать добрососедские с ними отношения на началах полного равенства.

20. Национальная государственная власть возрожденной России решительно отвергает всякую мысль о мести за совершившееся во время смуты как в отношении классов населения, так и в отношении отдельных лиц. Выше всех соображений она будет ставить начало примирения и слияние в одно целое всех интересов в России, долженствующее заменить собой господствовавшую при советской власти идею классовой борьбы и диктатуры одной части населения над другой.

21. Окончательный образ государственного бытия России имеет быть установлен самим русским народом на Земском соборе, который будет созван немедленно по восстановлении в стране порядка и спокойствия, обеспечивающих свободу народного волеизъявления.

Составленный в соответствии с этими общими началами план первоначальной организации управления обнимает проекты устройства:

а) верховного правления; б) высшего управления; в) областного управления; г) губернского управления; д) уездного управления; е) городского управления; ж) волостного и сельского управления; з) государственной охраны (государственной и местной стражи); и) судебной части; к) прокурорского надзора; л) регистрации населения, способов удостоверения личности и порядка ведения актов гражданского состояния, а также м) проекты наказов областным и губернским властям о порядке первоначальных действий по устроению вверенных им местностей.

Все учреждения, особенно учреждения местного управления, намечены в проектах с таким расчетом, чтобы по мере развития жизни и умножения государственных средств легко было их расширять, не прибегая к изменению общей постановки.

В видах удобства применения проекты согласованы, насколько это было возможно, с административным делением и строем местных учреждений Советской России. И то и другое изменяется, однако, так быстро, что едва ли не каждые полгода приносят ту или иную перестройку, вызывающую необходимость нового приспособления. Так, например, в настоящее время стоит на очереди чрезвычайно важный проект об упразднении губернских и уездных делений, с заменой разделением на округа (два-три уезда), непосредственно подчиненные областному центру, а округов - на районы (укрупненные волости). Преобразование этого рода близится, по-видимому, к осуществлению на Украине и в некоторых местностях Сибири. Если оно войдет в жизнь и утвердится, то придется приспособить к нему и выработанные проекты, ибо новой власти трудно было бы осложнять начало своей деятельности немедленной ломкой административных подразделений.

С другой стороны, следует иметь в виду, что распространенный среди эмиграции взгляд на внутреннее состояние Советской России как на длящийся государственный хаос является ошибочным. В 1917 - 1920 годах внутреннее управление в Совроссии действительно находилось в состоянии хаоса, при котором возникавшие на местах самочинные советы делали что хотели, руководствуясь, как тогда говорилось, "революционной совестью". Но затем положение вещей коренным образом изменилось. Правящий центр стал постепенно овладевать механизмом управления и законодательство чем дальше, тем быстрее стало охватывать все проявления жизни. Устроительная мысль работает там с крайним напряжением, используя во многом намечавшиеся старой властью предположения; устроительные декреты льются рекою и не все вызывают одно лишь отрицательное отношение. Прямолинейный, темный коммунизм первых лет уступил место органическому строительству, и страна медленно, но неуклонно возвращается в механизме управления, особенно местного, к более разумным, кое в чем даже к прежним приемам и понятиям. Достаточно, например, указать, что первоначальное объединение советской властью всего государственного бюджета в одно целое, с покрытием всех местных расходов из общегосударственных средств, заменено с 1923 года возвратом к разделению бюджета на общегосударственный и местный, в формах, притом, близких к дореволюционному делению, в связи с чем и местное хозяйство, хотя и весьма несовершенное, все же возрождается, если не в реальных достижениях, то по крайней мере в принципах и в законодательстве.

Это стихийное, вызываемое экономической необходимостью, возвращение советской государственности к более разумным техническим порядкам управления отразится и на задачах власти, которая придет на смену большевикам. Года три тому назад все почти порядки, созданные советской властью, являлись бы неприемлемыми для власти национальной, ныне кое-что уже могло бы быть сохранено, а через год-два, быть может, и многое окажется практически терпимым и, наоборот, многое из того, что намечается в проектах, окажется излишней ломкой сложившихся отношений, а потому не будет подлежать применению.

При таких условиях составленные проекты организации управления должны быть рассматриваемы лишь как построение относительное, пригодное в условиях данной минуты, как попытка поставить вехи на своего рода движущихся песках. Они неизбежно отстают от развития жизни и расходятся с изменениями обстановки, в которой предназначены действовать, а потому нуждаются в периодическом пересмотре для согласования с происходящими переменами.

В заключение необходимо остановиться еще на одной условности. Проекты исходят из предположения о государственном единстве России, допускающем возможность широких местных автономий, но не федеративного строя, находящего себе выражение в существующем ныне Союзе Советских Социалистических республик. Практически обстоятельство это не может, однако, иметь особого значения, потому что и ныне девять десятых России

составляют даже и формально единое государственное целое, так как главная из союзных республик - Российская Социалистическая Федеративная - эти девять десятых территории и занимает. Помимо сего, из остальных, именуемых суверенными, республик Белорусская и обе Среднеазиатские, ничтожные по своим размерам, представляют политическую бутафорию, лишенную реального содержания, как, впрочем, и Кавказская федерация; их суверенность существует лишь на бумаге. И только одна Украина имеет известный оттенок политической обособленности, имеющий свое основание в идеях политического федерализма и даже сепаратизма, которыми издавна питалась местная интеллигенция, а также численности своего населения, глубоко враждебного в большинстве коммунизму и еврейству. Однако отсутствие резкой этнографической грани между великороссами и малороссами, неопределенность и условность границ Украины и несоизмеримость силы народных масс Севера и Юга делают более чем сомнительным, чтобы после свержения большевистской власти мог бы быть серьезно поставлен вопрос о государственной самостоятельности Малороссии, хотя бы даже ограниченной и подчиненной.

Ввиду сего проекты, оставляя вовсе в стороне вопросы возможности сохранения или создания федеративного строя России, построены в расчете на предстоящее поглощение центральными государственными учреждениями возрождающейся России существующих ныне центральных учреждений отдельных Союзных Советских республик. Если бы, однако, расчет этот, вопреки всем ожиданиям, не оправдался, то обстоятельство это не могло бы повлиять на степень пригодности проектов, которые в таковом случае потребовали бы лишь некоторых изменений в конструкции центральных учреждений.

Верховное правление

Форма верховной власти, которая сложится в переходный период между падением советского строя и воссозданием государственности, будет, разумеется, зависеть от условий, в каких произойдет ликвидация большевизма и возрождение национальной России. Предусмотреть эти условия в точности невозможно, но известное предвидение все же допустимо.

Свержение большевистского ига - если оставить в стороне случайность внешнего толчка - будет результатом или перерождения и распада коммунистической партии, или военного переворота, или, наконец, соглашения между основными силами страны, заинтересованными в прекращении гнета и возвращении России к правилам гражданской и экономической жизни: армии, новой буржуазии и рабочих организаций, ставших в оппозицию коммунизму. В каждом из этих случаев устройство национальной власти может получить разный оттенок в зависимости от компромисса, который определит условия ее возникновения и деятельности. Наиболее вероятен, однако, исход, при котором противобольшевистские течения сойдутся на возглавлении России национальным вождем, стоящим вне партий и призываемым для умиротворения страны и восстановления национальной жизни.

Этот последний исход кризиса является психологически наиболее вероятным потому, что один лишь он может обеспечить всем участникам переворота и прочность нового строя, и личную безопасность всех и каждого, и обеспечение сложившихся в России земельных и имущественных интересов; к такому именно решению и взывает большинство русских людей во всех случаях, когда они получают возможность открыто выражать свое мнение.

Национальная власть должна во всяком случае зародиться в формах власти единоличной, ибо на том уровне гражданского и культурного развития, на каком стоит большинство населения России, демократическое разрешение кризиса, о котором мечтают политические доктринеры, представляется совершенно невероятным. Утверждение демократического строя возможно лишь в общественной среде очень дисциплинированной, проникнутой сознанием солидарности интересов и постоянной готовностью идти на мирные

компромиссы, то есть в условиях, которые в современной России явно отсутствуют; оно предполагает сверх того и наличие сильных и прочно организованных политических партий, глубоко проникающих в массы населения, которых в России нет и которые могут возникнуть лишь в процессе долгого мирного развития страны. Из пучин же революции, а тем более революции социальной, никогда и нигде не возникало демократически построенной власти, если только она не была поддерживаема иностранной вооруженной силой, а всегда, всюду и неизменно рождалась, в той или иной форме, власть единоличная. Тем правильнее предвидеть такой именно исход смуты в России при ее громадном протяжении и многосотлетней привычке жить под единоличным управлением, ставшей природой русского человека. В конце концов, ведь и советская власть, какими общественными формами она ни прикрывается, является властью единоличной, опирающейся на сплоченную группу инородцев; массы народа никакого участия в ней не принимают. И сомнения нет, что переход от большевизма к демократии, если бы таковой и совершился, сводился бы, в условиях России, единственно лишь к замене одной инородческой диктатуры другой такой же, но более слабой, и был бы лишь мимолетным эпизодом. Национальное единовластие явится поэтому единственно мыслимым завершением процесса русской болезни, и вопрос лишь во времени, когда эта власть кристаллизуется.

При таком, все же не вполне ясном положении, естественно, может возникать сомнение, есть ли основание намечать в технической программе устройства управления в освобожденной от большевиков России формы хотя бы и временной верховной власти, раз придется исходить в этом деле из совершившегося факта, против которого рассуждения и доводы будут бессильны.

Сколь бы, однако, ни было серьезно подобное сомнение, все же обойти означенного вопроса нельзя, ибо наличие определенного в этом отношении плана само по себе может явиться обстоятельством, способным повлиять на ход событий. Необходимо поэтому составить себе ясное представление, к какой организации верховной власти в переходном периоде надлежит стремиться ради наилучшего обеспечения национальных интересов, и в этом именно направлении затем и действовать.

Идейная подкладка власти будет иметь огромное практическое значение, и на ней приходится с особым вниманием остановиться.

Власть генерала, командующего покорными ему войсками, власть диктатора, поддерживаемого господствующей партией, власть демагога, расточающего обещания народным массам, не может обладать ни той устойчивостью, ни тем нравственным спокойствием, которые необходимы для долгой и тяжелой работы по восстановлению в корне расшатанного государства. Этими качествами может обладать лишь та верховная власть, которая сильна сознанием своей правоты, крепка связью с историческим прошлым страны, привычна и понятна народной массе и сама ясно знает, на какой почве она стоит и на что именно опирается.

Необходимо, следовательно, дать себе отчет, на какой исторической почве новая власть будет строить и что представляет собой Россия - есть ли она в государственном отношении пустыня или она имеет государственные основы и какие именно, и чем, наконец, является с точки зрения права.

Ответ на этот вопрос может быть только один, хотя на первый взгляд он и способен показаться парадоксальным. Россия с точки зрения права остается тем же, чем она была до возникновения смуты, то есть Империей.

Сторонники демократических и республиканских течений мысли смотрят, правда, иначе. Российской Империи, по их мнению, не существует. Она погибла безвозвратно. Основные ее Законы тоже не существуют. Это лишь бывшие Законы. Остаются земля, население и начала народовластия, от которых и надо исходить. Все остальное есть только история.

Эта упрощенная точка зрения тем более удобна, что принимается как догмат, без обоснования на каких-либо доказательствах. Действительно,

Империи, как будто, нет, и Россией вот уже девятый год правят чуждые ей силы, утверждающие, что они действуют от имени и по уполномочию русских рабочих и крестьян.

Но, спрашивается, какая же национальная власть, на то уполномоченная, и когда именно упразднила Российскую Империю и кто и когда лишил правовой силы ее Основные законы. Каким актом это было сделано, где он и каково его значение.

Такого акта не было, и быть не могло, ибо не было национальной власти, уполномоченной на его совершение народом.

Временное правительство, хотя и обладало известным правовым основанием своих полномочий как признанное Государем в акте отречения, но полномочия эти, по его собственному заявлению, выраженному в тексте присяги, принесенной перед Правительствующим Сенатом, сводились к поддержанию в стране порядка до созыва Учредительного собрания¹⁹. Оно могло, следовательно, принимать лишь меры временные, ограниченные сроком его существования, и не вправе было собственной властью изменять формы государственного строя и законы, на коих строй этот покоился. Посему, если в каком-то собрании случайных людей, им созванном, Временное правительство и провозгласило Россию республикой²⁰, то действие это было лишь политическим озорством и никаких политических последствий иметь не могло.

Еще менее значения имеют действия правительства советского. Большевики - в чем все согласны - простые захватчики власти, представители интернационального засилья, никем в России как законная власть не признанные; они не имеют даже возможности поставить народу самый вопрос об их признании, так как твердо знают, что первые же свободные выборы смели бы их без остатка. Посему, какие бы начала они ни провозглашали, какие бы декреты и уставы ни издавали - все эти начала, декреты и уставы останутся лишь партийными лозунгами и для России никакого значения иметь не могут. Все воздвигнутые ими республики, все постановления и декреты рушатся сами собою в тот момент, когда вооруженная сила уйдет из их рук, и никому в голову не придет на эти декреты ссылаться или даже о них вспоминать, если только национальная власть не найдет соответственным что-либо из них сохранить и покрыть своим признанием.

Отсюда следует, что с точки зрения права - а о ней прежде всего и должна идти речь - в природе русской государственности изменений еще не произошло. До тех пор, пока русский народ во всенародном своем собрании - на Земском соборе - свободно и на понятных народу основаниях избранном, не признает, что Империи больше нет и что государственность русская должна быть облечена в какую-то другую форму, до той поры Россия продолжит оставаться тем, чем ее поставил Земский собор 1613 года, то есть монархией под династией Романовых как носителей ее национальной власти. Монархия русская находится в состоянии смуты, она захвачена чуждой русскому народу интернациональной силой, но она жива в своей правовой идее так же, как продолжала жить сербская монархия во время занятия ее национальной территории австро-болгарами, так же, как сохраняла свое бытие монархия бельгийская во время захвата ее территории Германией²¹.

Эта руководящая мысль должна определить собою и форму первоначальной, временной организации верховной власти после свержения советского строя. Впредь до противного сему волеизъявления русского народа эта власть должна быть образована на исторических началах, как можно ближе к постановлениям Основных Законов Империи. Отступление от этих начал, провозглашение диктатуры, директории или иной, не имеющей исторических корней, формы властвования являлось бы актом личного или партийного произвола и могло бы лишь порождать подозрение в чистоте намерений лица или лиц, эту власть подъемлющих.

Основные Законы не предусматривают случая крушения государственного порядка и состояния смуты, но они указывают, как должна быть организована верховная власть в тот период времени, когда главы государства

фактически нет по его малолетству. На этот случай, если не было иного распоряжения последнего царствовавшего императора, ближайшее к престолу лицо облекается званием Правителя государства и осуществляет верховную власть в сотрудничестве с особым Советом из шести лиц, избираемых Правителем из числа старших чинов Империи, по отношению к которому Правитель государства имеет "голос решительный" (Осн. Госуд. Законы ст.ст. 19 - 23).

В этой именно форме, в образе временного Правителя русского государства, и должна быть организована верховная власть после ниспровержения власти советской. Такая постановка отнюдь не должна быть понимаема как попытка навязать народу дальнейшее сохранение образа правления, который, быть может, не соответствует более его желаниям. Она является лишь выражением той, единственно правильной мысли, что народ своей воли об изменении форм государственного бытия России еще не высказал и что никто не имеет права эту волю предугадывать, а тем более предрешать; умерла ли старая Россия в сердцах и мыслях ее сынов или только притаилась, имеет право сказать один лишь голос народный. Утверждать же противное, говорить, что Россия не связана своим историческим прошлым и что прежние формы государственности ею окончательно отвергнуты, могут пока лишь те представители революционных партий, которые стремятся выдать свои вожделения за волю народа и путем нравственного насилия заранее связать свободу ее проявления. Так именно и поступало печальной памяти Временное правительство, громко заявлявшее о своей покорности воле народа, а на деле всячески стремившееся уложить заранее эту волю в рамки своих планов, поставив ее перед рядом совершившихся фактов. Но так не может поступать та власть, которая будет призвана народным голосом к устроению России. Она обязана уважать волю народа в ее будущих проявлениях, но обязана уважать и в прошлых и, пока прошлое народом не отвергнуто, оставаться на исторической почве. Иначе это будет власть насильника, а не устроителя жизни.

Точное исполнение предуказаний Основных законов относительно лица, на которого должно пасть бремя правления - "ближайшего к наследию престола" - в нынешних условиях не было бы осуществимым по неясности такого лица; представлялось бы невыполнимым и условие об избрании Правителем государства членов Совета из "особ первых двух классов", как постановленное в то время, когда признак этот был единственным удостоверявшим наличие необходимого государственного опыта и познаний. Но важна не буква закона, а его внутренний смысл. Смысл же закона ясен и исполним. Старейший в Императорском Доме имеется, и к нему именно обращается призыв народный²². На нем будет лежать обязанность при случае принятия им власти принять не иное какое-либо звание, а именно звание Правителя государства. Совет же свой он, ни в чем не нарушая закона, волен будет составить из лиц если и не обладающих формальным служебным стажем, то облеченных заслугами в борьбе за восстановление России и опытом в делах государственного строения. В Совете этом могли бы найти себе место и руководители тех сил, которым будет принадлежать заслуга свержения большевиков, и лица, обладающие практическим знанием нынешних условий и возможностей страны, и, наконец, представители старой России, владеющие техническим опытом государственного строения; образованное на таких основаниях учреждение это служило бы звеном, связующим настоящее с прошлым, основной лабораторией социального примирения и возрождения государственности.

Устроительная деятельность Правителя первое время неизбежно должна будет осуществляться в форме единоличных распоряжений, издаваемых им непосредственно или по предварительном обсуждении в Совете министров - что будет, очевидно, обычным правилом, за исключением разве издания законоположений, относящихся к устройству и управлению вооруженных сил, каковые будут издаваться, вероятно, в особом, свойственном им порядке.

Иной порядок действий Правителя был бы очевидно невозможен, так как существовавшие до смуты законодательные учреждения - Государственный совет и Государственная дума - не могли бы быть восстановлены в их прежнем личном составе; образование же их на основе новых выборов, по сложности этой задачи, потребовало бы весьма продолжительного времени.

Восстановление Государственных совета и Думы в их дореволюционном составе невозможно было бы потому, что полномочия членов этих учреждений давно истекли, значительная часть их вымерла или погибла в смуте, остальные потеряли связь с населением и, наконец, самый источник их полномочий - те слои населения и те объединения, от которых они были избраны, - более не существует.

Еще менее могло бы быть речи о созданном Временном правительством "Учредительном собрании", которое известные течения русского общества склонны считать выразителем воли народа и по сие время. Созванное в минуту наивысшего напряжения страстей, избранное на основании правил, народу непонятных, под грубым давлением дезертиров, большевистских агитаторов и агентов неприятеля, Собрание это состояло из лиц, избирателям не известных, и представляло собой не русский народ, а узкие партийные и эмигрантские круги, проникнутые инородческими, чуждыми России интересами. Оно было выразителем бунтарства, а отнюдь не патриотизма и воли народа.

Наконец, созыв нового народного собрания - каковым может быть лишь всенародный Земский собор, то есть учреждение, призванное решить вопрос об окончательном устроении Российской державы после пережитой ею смуты, - будет делом, требующим весьма продолжительной подготовки²³.

Его созыву должно предшествовать установление полного гражданского порядка в стране, который обеспечил бы всем и каждому свободу суждений и возможность спокойно разобраться в совершившемся и дать себе ясный отчет, что должно быть сделано, дабы постигшее нашу родину бедствие не могло повториться. Наконец, нужно выработать самые правила о выборах, соответствующие изменившемуся положению внутренних отношений в России и приспособленные к народному пониманию. На все это потребуется время, не месяц, не год, а несколько лет, в течение которых жизнь не может ждать. Образовывать же какие-либо промежуточные, на скорую руку созванные представительные собрания, не выражающие собой действительного мнения народного, было бы делом не только бесполезным, но и опасным.

При таких условиях власть, которая придет на смену советскому строю - в данном случае власть Правителя государства, должна будет во имя патриотизма принять на себя целиком всю тяжелую ответственность в первоначальном устроении России, предоставив будущему внести изменения и дать развитие, каких потребуют благо страны и желания народа. Иными словами, власть эта должна будет действовать самодержавно и неограниченно, стоять вне партий, править над ними.

Отсюда не следует, конечно, что Правитель государства станет осуществлять единолично свои личные взгляды. Самый закон, на основе которого предполагалось бы организовать новую власть, предусматривает наличие при нем особого Совета, который Правитель составит, без сомнения, из выдающихся людей России. Не подлежит сомнению, что и помимо того Правитель будет созывать в подлежащих случаях необходимые совещания из лиц, могущих быть полезными своим знанием и опытом, в том числе и из бывших членов законодательных учреждений, на основаниях, какие им, Правителем, будут устанавливаемы в зависимости от обстоятельств и которые заранее предусмотреть нельзя.

В дальнейшем, в мере укрепления в стране нормального порядка и усложнения предметов устроительной деятельности, придется, вероятно, образовать - для систематического и всестороннего обсуждения предполагаемых к изданию законов и в частности для подготовки оснований, на коих может

быть созван Земский собор, - также и правильно действующее законосовещательное учреждение из особо назначаемых Правителем лиц в форме Государственного совета.

Образование такого Государственного совета, который представил бы собою как бы расширенный Совет Правителя, открыло бы возможность путем привлечения в его состав представителей всех влиятельных сил страны, как государственных, так и производительных, подготовить и почву для созыва Земского собора.

Довести Россию до Земского собора и тем утвердить основы ее жизни на дальнейшее время будет, очевидно, главной задачей Правителя. С выполнением этой задачи исполнится и срок принятых им на себя полномочий и Правитель государства передаст верховную власть тому, кто будет указан Земским собором как ее законный носитель.

Разумеется, как это и отмечено уже было выше, не следует ожидать, что подобная задача может быть выполнена в короткий срок. Восстановление государственного и общественного порядка - труд бесконечно более сложный, чем их разрушение. А впредь до восстановления порядка, обеспечения свободы личности, собственности и труда невозможен и созыв Земского собора. Созыву его должна предшествовать долгая работа по умиротворению России и освобождению ее от власти организаций, стремящихся навязать ей свою тиранию. И только тогда, когда обеспечена будет свобода совести народной, может быть спрошен народ, так ли он желает жить впредь, как жил раньше, или иначе, и как именно.

Не подлежит сомнению, что ответ народный и в том и в другом случае должен будет представлять волю если и не единогласно высказанную, то все же выраженную большинством бесспорным и очевидным, и должен будет исходить не от распыленных народных масс, а от организованных общин и сил.

Высшее управление

Восстановление центрального управления в смысле организации его представит наименее затруднений, так как учреждения будут по существу и по наименованиям те же самые, из коих оно слагалось до смуты, затем при Временном правительстве и даже, в главнейших чертах, под советской властью.

Во главе всего подзаконного управления должен быть поставлен Правительствующий Сенат - старейшее из государственных учреждений России, издавна пользовавшееся в глазах населения высоким авторитетом как хранитель законности и справедливости. На установлении этом должны лежать, как и прежде, распубликование во всеобщее сведение законов и других актов, исходящих от верховной власти, изъяснение в подлежащих случаях их точного смысла, а равно надзор за законностью действий учреждений и властей, как административных, так и судебных²⁴. На него же должна будет упасть и обязанность формальной проверки всех данных, касающихся участи, постигшей Императора Николая Александровича и других членов Императорского Дома, предполагаемых погибшими во время смуты, и оповещение о том населения Империи.

Непосредственно перед возникновением смуты Учреждение Правительствующего Сената (Свод законов, т. I) было заменено в законодательном порядке новым, внесшим значительные изменения в устройство и порядок действий Сената, главным образом в области его отношений к верховной власти и порядка назначения сенаторов²⁵. Новое Учреждение было, однако, тотчас же нарушено Временным правительством и, за последовавшим вскоре за тем прекращением деятельности Сената, осталось без практической проверки его целесообразности. Посему при восстановлении Сената предпочтительнее будет, по крайней мере, вначале, руководствоваться прежним его Учреждением, испытанным в течение векового существования; оно представляет к тому же и существенные преимущества тем, что обеспечивает за верховной властью полную свободу в деле избрания и назначения сенаторов -

обстоятельство, имеющее особое значение именно для переходного времени, требующего полного сосредоточения власти.

В первое время не будет оснований восстановлять Правительствующий Сенат в полном его объеме, так как некоторые подразделения, например, Второй департамент, ведавший делами по управлению и поземельному и хозяйственному устройству лиц сельского состояния, и Департамент герольдии, ведавший дела о дворянстве, родословных книгах, гербах и проч., лишатся большей части предметов их ведения - первый за слиянием лиц сельского состояния с остальным населением в правах и обязанностях и в подчинении одинаковым учреждениям и законам, а второй - за утратой государственного значения делами, подлежавшими его ведению; с другой стороны, кассационные департаменты - Гражданский и Уголовный - не будут иметь предмета занятий впредь до образования на новых основаниях судебных учреждений, на что потребуется довольно продолжительное время.

Посему, в видах сокращения расходов, представлялось бы возможным открыть действия Сената в составе лишь двух департаментов - Первого и Судебного²⁶ - с назначением к присутствованию в оных также и сенаторов других департаментов, которые могли бы быть полезны своими познаниями. В дальнейшем же, в мере воссоединения страны и воссоздания на местах судебных установлений, могли бы быть образованы и кассационные департаменты как органы высшего судебного надзора. Что же касается дел, отнесенных Учреждением Правительствующего Сената к предметам ведения департаментов Второго и Герольдии, которые сохранят свое значение и за переменами, происшедшими в государственном и общественном строе России, то они подлежали бы отнесению к компетенции департаментов: Первого (дела Второго департамента)²⁷ и Судебного (дела Департамента герольдии).

В видах упрощения прежнего, весьма сложного порядка рассмотрения дел Сенатом, при котором многие их разряды восходили, при отсутствии единогласия или большинства двух третей голосов в департаментах, в Общие собрания, а оттуда в некоторых случаях в первый департамент Государственного совета, заключения коего повергались засим на Высочайшее благовоззрение (Учр. Прав. Сената, ст.ст. 68 п. 3 и 99 - 105), надлежало бы положить общим правилом, что все дела разрешаются в Департаменте окончательно простым большинством голосов, как то было установлено для департаментов кассационных. Подобное постановление, предусмотренное и новым Учреждением Сената (1916 г.), вызывается настоятельной необходимостью дать этому установлению более практическую постановку, при которой дела, ведению его подлежащие, могли бы получать быстрое разрешение, соответствующее современным требованиям государственной жизни²⁸.

При такой постановке исчезает необходимость в предусмотренном Учреждением Сената образовании Общих собраний департаментов, взамен коих могло бы быть образовано для случаев, могущих по важности дела требовать совместного обсуждения их всеми сенаторами, единое Общее Сената собрание, созываемое указами Правителя государства.

Что касается, наконец, кассационных департаментов и их общих собраний и соединенных присутствий, то порядок образования и действия таковых мог бы оставаться прежний, предусмотренный в Судебных уставах (Учрежд. Судеб. Установл., ст.ст. 114 - 119; Свод Зак., т. XVI, ч. I, изд. 1914 г.).

К Правительствующему Сенату наиболее удобно было бы приурочить и два учреждения, соединявшиеся ранее с Государственным советом, а именно Верховный уголовный суд (ст. 112 Устава Угол. Судопр.) и Особое присутствие по делам об отчуждении недвижимых имуществ для государственных и общественных надобностей (Учрежд. Гос. совета, ст.ст. 96 - 98), которые образовывались из сенаторов и членов Государственного совета, имевших звание сенатора. И в том и в другом из этих установлений встретится надобность на первых же порах устроения России, а потому восстановление их должно быть заранее предусмотрено; порядок их действий определен в Своде законом и не требовал бы пока изменений.

Что касается личного состава сенаторов, то в этом звании подлежали бы восстановлению те лица, которые назначены были к присутствованию в Сенате ранее 2 марта 1917 г.²⁹, ибо последующие назначения исходили уже от Временного правительства и были произведены с нарушением закона (вакансии для вновь назначаемых очищались путем противозаконного увольнения неугодных этому правительству сенаторов и т.п.); помимо сего, Временное правительство, не являющееся носителем верховной власти и по свойству своих полномочий ограниченное одним лишь поддержанием порядка до созыва Учредительного собрания, не могло вообще производить назначений на должности пожизненные и несменяемые, каковыми являются должности сенаторов. Эту именно точку зрения усвоило и образовавшееся за рубежом Объединение сенаторов (свыше 70 лиц), которое не допустило в свою среду лиц, назначенных к присутствию в Сенате Временным правительством.

Равным образом не подлежали бы признанию в звании сенаторов и лица, которые были назначены адмиралом Колчаком, носившим звание верховного правителя и образовавшим Сенат в Омске³⁰. Хотя власть адмирала Колчака как верховного правителя и была признана вождями всех вооруженных сил, боровшихся против большевиков, но учреждения, им образованные, имели фактически лишь местное и кратковременное значение, а потому не могут быть принимаемы во внимание.

В ведение Правительствующего Сената будут подлежать передаче, при раскассировании советских центральных установлений, учреждения и дела Верховного суда СССР, а равно действующих под его руководством верховных судов отдельных Союзных Советских республик, исполняющих в советском строе те же, по существу, обязанности, какие должны будут лечь на Правительствующий Сенат.

Далее в составе высших государственных учреждений будут подлежать восстановлению министерства и объединяющий их Совет министров - как центральное средоточие всего высшего управления - необходимость образования коих не требует, конечно, пояснений. Учреждения эти существуют под другими наименованиями и в советском строе, где им соответствуют Совет народных комиссаров и народные комиссариаты, отличающиеся, однако, своеобразными особенностями строения и деятельности, вытекающими из федеративного характера советской государственности³¹.

Устройство Совета министров и министерств и основания их деятельности, общие всем вообще государствам, выражены в Своде законов, в Учреждении министерств и в Общем оным Наказе (Св. Зак., т. I). Единственное, в чем правила эти подлежали бы существенному изменению - если не считать тех частных постановлений, которые должны утратить значение с изменениями, последовавшими в государственном строе и в составе территории государства, - это большее сосредоточение власти в руках председателя Совета, который в интересах порядка управления должен не только объединять, но и властно направлять деятельность министерств и быть свободным от трений и борьбы в Совете, вызываемых несогласованностью личных взглядов и политики отдельных министров.

Не подлежит сомнению, что в условиях, в которых будет находиться Россия после падения советской власти, необходимо полное единство в осуществлении задач как внутреннего управления, так и внешней политики. Объединение это, как удостоверил опыт прошлого, не может быть осуществляемо, при громадных размерах государства, лично носителем верховной власти. Отвлекаемый сложными обязанностями государственного представительства - которые будут особо обременительны в возрождающемся государстве - высшего руководства ходом государственных дел, верховным военным командованием и проч., он лишь в редких случаях имел бы возможность созывать Совет министров под своим председательствованием и совершенно лишен был бы возможности входить в подробности текущих дел управления и непосредственно контролировать и направлять работу отдельных министров. Задача эта должна лежать на председателе Совета министров

как на особо доверенном лице, ответственном пред Правителем за общий ход государственного управления и за личный состав министров, а потому и снабженном необходимыми полномочиями.

При этом условии разделение управления на отрасли по министерствам должно приобресть значение преимущественно техническое, а не являться признаком раздробления власти между более или менее самостоятельными учреждениями, самый же Совет министров должен представлять однородное целое, направляемое единой волей к единой цели.

Отсюда следует: 1) что председателю Совета министров должно принадлежать право избирать и представлять Правителю государства кандидатов на замещение министерских и других высших должностей гражданского управления, и 2) что все дела и доклады по гражданскому управлению должны восходить к Правителю государства через председателя Совета министров, за исключением, конечно, тех случаев, когда Правителю угодно будет лично председательствовать в Совете министров.

Что касается компетенции Совета министров, то впредь до образования законодательных учреждений в том или ином их виде к ней, помимо дел управления, должна быть отнесена и окончательная разработка всех мер, требующих издания постановлений законодательного свойства, подлежащих облечению в форму указов Правителя. Таким образом, она охватит собою всю совокупность распоряжений по устроению государства, за исключением тех, кои будут исходить лично от Правителя в виде указов и повелений, издаваемых им в порядке непосредственного усмотрения, равно как меры по техническому устроению армии и флота, разработка которых должна лежать на Военном и Адмиралтействсоветах или учреждениях, им соответствующих.

Возникающий при этом вопрос, в каком соотношении будут стоять Совет министров и Совет Правления, обязанности коих, на первый взгляд, во многом совпадают, разрешается различием в задачах этих учреждений. На Совете министров будут лежать непосредственные дела управления и разработка мер, положений и уставов, для этих целей необходимых, тогда как на Совете Правления - лишь соображение важнейших из этих актов в тех случаях, когда они будут подлежать утверждению Правителя. Таким образом, Совет Правления будет служить регулятором деятельности Совета министров на основе опыта и специальных знаний, которыми будут обладать его члены. Эта его роль будет особенно ценна в течение первого периода устроения России, когда Правителю придется в деле организации министерского управления обращаться, по необходимости, к молодым сравнительно и не имеющим еще достаточного практического опыта силам, ибо других, способных к столь значительному напряжению, как то, которое потребуется от занимающих должности министров, в наличии не окажется; в составе же Совета Правления Правитель государства использует представителей более богатого опытом слоя бывших государственных и общественных деятелей, которые по возрасту своему не будут пригодны к активному управлению. В этих условиях Совет Правления будет иметь, до известной степени, значение Государственного совета Империи в первоначальном его виде, в который в дальнейшем Совет Правления и мог бы претвориться, завершив тем первый период воссоздания государственности.

Возвращаясь к положению председателя Совета министров как руководителя внутренней и внешней политики, необходимо отметить, что положение это, независимо от того, будет или не будет он совмещать свои обязанности с обязанностями одного из министров, потребует создания в его непосредственном распоряжении специального служебного аппарата, обеспечивающего ему возможность прямого воздействия на общественное мнение страны, а именно особых учреждений по делам печати и правительственной пропаганды. В этих видах надлежало бы сосредоточить при Совете министров заведование делами печати, лежавшее ранее на обязанности Министерства внутренних дел, а равно создать как центральную, так и мес-

тные организации для осведомления общества о принимаемых правительством мерах, надлежащего их освещения и борьбы с помощью печатного слова и устной пропаганды с противоправительственной агитацией.

Лишнее говорить о всем значении этого дела, правильная постановка которого совершенно отсутствовала у нас до революции. Воздействие правительства на печать выражалось в то время исключительно почти в мерах полицейского принуждения, попытки же воздействовать на общественное мнение иными путями были разрознены и принимались отдельными ведомствами, каждым по своему усмотрению и в пределах своих интересов. С тяжелыми последствиями неорганизованности этой отрасли управления и пришлось считаться во время великой войны, когда отсутствие в распоряжении правительства организации, приспособленной к ведению пропаганды о смысле переживаемых событий, открыло широкий простор для деятельности злонамеренных агитаторов, стремившихся обратить острие недовольства усталых народных масс на внутренние отношения, и в этом деле успевших. Этот тяжелый урок приводит к убеждению, что после падения советской власти, которая, с своей стороны, столь искусно пользуется агитацией, обойтись без сказанной организации будет совершенно невозможно. На дело это, особенно первое время, придется не жалеть ни сил, ни средств, ибо и то и другое вернется сторицей, если только правительственная пропаганда будет поставлена сильно и умело.

Означенным двум целям и должны служить намечаемые в проекте особые отделы по канцелярии Совета министров: а) по делам печати; б) по борьбе с противоправительственной агитацией и в) осведомительный. Сосредоточение всего этого дела именно при Совете министров, а не в отдельных ведомствах, обеспечит председателю Совета, от которого и должны непосредственно исходить руководящие в этой области задания, возможность стоять в постоянном соприкосновении с общественным мнением и с настроениями населения и воздействовать на них путем убеждения.

Организация канцелярии Совета министров в этом расширенном значении потребует особого внимания, так как учреждение это явится главным техническим органом правительства и, несомненно, первым по времени образования. Помимо обязанностей по обслуживанию делопроизводства Совета министров и указанных выше специальных задач, она должна будет служить и целям повседневной деловой связи между председателем Совета министров и отдельными ведомствами. Начальник ее, являясь правой рукой председателя Совета, должен быть поставлен в соответствующее служебное положение, облекающее его необходимым авторитетом для исполнения упадающих на него ответственных обязанностей. По свойству этих обязанностей, ему правильно было бы присвоить наименование государственного секретаря, уравняв в положении с министрами, предоставив место в Совете министров и право производить от имени председателя Совета, в пределах, устанавливаемых последним, всякого рода исполнительные и распорядительные действия, что существенно облегчило бы деятельность председателя, позволяя ему сосредоточивать свое внимание на том, что по обстоятельствам времени представляется наиболее важным.

Что касается самой канцелярии, то, в соответствии с сказанным, ее надлежало бы организовать в виде особого министерства в форме прежней Государственной канцелярии, личный состав которой, в большинстве сохранившийся, с присоединением чинов б[ывшей] канцелярии Совета министров дореволюционного состава и кое-кого из советских спецов, образовал бы штат лиц, вполне подготовленных для немедленной организации центрального правительственного аппарата. На учреждение это сверх указанных выше обязанностей надлежало бы возложить также: а) управление Общим государственным архивом, образованным ныне советской властью под наименованием "Единого государственного архивного фонда", в котором объединены более 850 центральных и местных архивов³², и б) разборку и распределение по принадлежности между центральными правительственными установле-

ниями дел и документов упраздняемых советских учреждений, не вошедших полностью в состав какого-либо из министерств.

Круг предметов ведения Государственной канцелярии в этом новом ее виде должен охватить собою также и кодификацию законов, которая будет иметь особо важное значение при воссоздании государственности.

Действительно, одной из первых забот правительства, которая возникнет одновременно с организацией центрального аппарата власти, явится производство сложных работ по установлению, какие именно законы должны быть признаны имеющими силу в возрожденной России, что именно надлежит сохранить из правил, изданных советской властью, и в каких пределах следует восстановить действие постановлений, изложенных в Своде Законов Империи. От своевременного и правильного решения этого вопроса будет в немалой степени зависеть успокоение страны, ибо этим лишь путем можно будет положить конец той неопределенности правовых отношений, которая неизбежно возникнет в переходный период между падением советской власти и утверждением власти национальной.

Значение этого вопроса настолько велико, что необходимо, прежде чем обратиться к устройству министерств, остановиться хотя бы в самых общих чертах, на возможном его решении.

Весь смысл перемены, имеющей совершиться в России с падением советской власти, сведется к возвращению страны к национальной жизни и к строю, основанному на праве собственности, свободе личности и труда, то есть к тем началам, на коих покоился общественный строй старой России до смуты. Посему не подлежит сомнению, что в виде общего правила должно быть восстановлено в ней и действие дореволюционного законодательства, выражавшего эти начала в их историческом развитии и составлявшего правовую основу государственной и общественной жизни России.

Но из этого общего положения необходимо сделать много изъятий. Прежде всего, не могут подлежать восстановлению те многочисленные постановления, которые окажутся в противоречии с новыми, долженствующими войти в жизнь началами. Сюда относятся, как уже было отмечено ранее, отмена преимуществ отдельных классов населения, уравнение всех граждан в подчинении одним и тем же законам; прекращение государственной опеки над церковью; изменение форм землевладения и земельных отношений и т.п. С другой стороны, восстанавливаемые в их действии правила Свода Законов должны быть согласованы с новыми формами административного и судебного устройства страны, которые составляют содержание разрабатываемого плана устройства управления в освобожденной от большевистской власти России и т.п.

Что касается декретов и порядков, установленных советской властью, то они, как основанные на отвергаемых народом началах интернационального коммунизма, угнетения личности и труда и на разрыве с историческим прошлым, должны с падением этой власти прекратить и свое действие. Исключение может быть сделано лишь для тех постановлений, которые по их технической целесообразности или ради охранения прав, законно на их основании приобретенных (имущественных и особенно семейных), признано будет полезным продлить в действии или даже сохранить и на дальнейшее время. Но для сего постановления эти должны в каждом отдельном случае получить утверждение новой государственной власти, а без этого почитаться утратившими свое значение и не могущими служить основанием для каких-либо требований и действий. Однако и в случаях, когда акты советского законодательства будут подтверждены, они, как не связанные органически с системой нашего исторического законодательства, не должны будут ни подвергаться распространительному толкованию, ни служить для применения по аналогии, когда действующие законы окажутся неполными или недостаточными. Единственным для сего источником должен будет служить Свод Законов.

То же самое следует сказать и о законодательного свойства распоряжениях, исходивших от Временного правительства, от правительств адмирала

Колчака и генералов Деникина и Врангеля. Все эти правительства имели скоропреходящее бытие, а последние три - лишь местное значение; изданные ими законы оставались, к тому же, в большей их части, на бумаге и в жизнь не входили. Поэтому они могут служить лишь законодательным материалом, весьма полезным при начертании в будущем новых законодательных постановлений, но не могут иметь значения ни как общегосударственное, ни как местное право.

Что касается, в частности, актов Временного правительства, которое с особой поспешностью занималось созданием новых норм права, стремясь придать им значение законов, рассчитанных на долгое существование, то оно, по свойству своих полномочий, как это неоднократно отмечалось выше, не могло принимать иных мер кроме временных, ограниченных сроком его существования. Все его действия должны быть поэтому рассматриваемы как факты переходного времени, не имеющие значения для последующего. С падением Временного правительства пали и все его акты, в том числе свойства законодательного.

Наиболее настоятельное работою для этой области национальной власти явится пересмотр законов гражданских и уголовных для согласования их с переменами в строе России и условиях ее жизни. Задача эта выпала на долю всех правительств, которым приходилось ликвидировать последствия затяжной революционной смуты.

До революции в коренных местностях России действовали две системы гражданского права: а) общая, находившая выражение в Законах гражданских (Свод Законов, т. X, ч. I), которые распространяли свое действие на лиц всех состояний кроме сельского, и б) частная, так называемое "крестьянское право", которому подлежали гражданские правоотношения по крестьянскому имуществу, находившемуся вне городов, - надельным землям и крестьянской подворной и семейной собственности. Крестьянское право, основанное частью на прямых указаниях закона (закон 14 декабря 1893 г. о надельных землях³³), частью созданное сенатской практикой и толкованиями (подворная собственность), допускало широкое применение местных обычаев, то есть основание крайне неустойчивое и неясное, и выделяло сельское, приписанное к волостям население в особую группу, существенно обособленную от остального населения, что значительно препятствовало созданию общего Гражданского Уложения, разработка которого началась еще за 30 лет до революции и не дала окончательных результатов.

Помимо этих двух систем, некоторые разряды населения, а именно евреи и мусульмане, пользовались в кругу отношений семейных, брачных, а отчасти и наследственных, своим национально-религиозным правом, представлявшим существенные особенности.

Сохранение этого неравенства гражданских правоотношений, не говоря уже о целом ряде учреждений гражданского права, противоречащих новым началам общественного строя, не должно, разумеется, иметь места. Но, с другой стороны, невозможно будет сохранить в действии даже и временно созданного советской властью Гражданского кодекса³⁴, как основанного на коммунистических началах, для возрождающейся России совершенно неприемлемых, особенно в части, касающейся собственности и права семейного и брачного.

При таких условиях скорейший пересмотр гражданских законов, хотя бы в самых общих основаниях, и составление временного свода имеющих действовать постановлений явится потребностью первостепенной. Этот Свод должен внести порядок в область отношений, наиболее затронутых смутой, вызвавшей, как и все революции, ломку гражданских прав и перемещение имущественных ценностей из одних рук в другие.

Столь же настоятелен и скорейший пересмотр законов уголовных. До революции у нас действовали в этой области четыре кодекса: Уложение о наказаниях, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, изданное в 1903 г. Уголовное уложение, долженствовавшее заменить собой два первых кодекса,

но введенное в действие только в некоторых частях (часть общая, преступления государственные и преступления против веры), и, наконец, Временные правила о волостном суде (Св. Зак., т. IX, Особое приложение). Кодексы эти основаны были на сословных различиях и все во многих частях устарели, новейший же из них - Уголовное уложение - оказался, по сложности и запутанности изложения, мало пригодным для пользования лицами, не имеющими исключительной подготовки. С другой стороны, самая система наказаний, усвоенная этими кодексами, оказалась бы ныне едва ли применимой ввиду полного расстройства в России организации каторги и тюремной части.

Скорейшее создание упрощенного сводного кодекса правил, хотя бы лишь для потребностей переходного времени, явится поэтому делом столь же настоятельным, как и пересмотр законов гражданских. Новая власть должна будет иметь возможность на первых же порах своей деятельности опереться на определенные в том и другом отношении правила; в противном случае суды лишены будут возможности действовать, что внесет большой беспорядок и в жизнь, и в управление.

Вся эта работа по пересмотру ранее действовавших и по кодификации вновь издаваемых законоположений должна быть также возложена на Государственную канцелярию как на учреждение, на обязанности которого и до революции лежало составление и издание Полного Собрания и Свода Законов Российской Империи, и которая почти целиком сохранила доселе свой личный состав, вполне подготовленный к делу; по своему новому положению органа, на который упадет труд технической обработки обсуждаемых Советом министров законодательных предположений, она будет и наиболее компетентным учреждением в деле правильной их кодификации. В этих видах при канцелярии, сверх указанных выше трех отделов, должен быть образован и Отдел кодификационный.

(Продолжение следует)

Примечания

1. Дауэс Чарльз Гейтс (1865 - 1951) - американский банкир, государственный деятель. С 1920 г. первый директор Бюджетного бюро. В 1923 г. возглавил комитет экспертов Союзной комиссии по репарациям. В 1925 г. лауреат Нобелевской премии мира. В 1925 - 1929 гг. вице-президент США. В 1929 - 1932 гг. посол США в Великобритании. План Дауэса был принят на Лондонской конференции 16 августа 1924 года. Его основной задачей было обеспечить выплаты Германией репараций странам-победительницам на основе восстановления ее экономики. Для выплаты репараций планом предусматривалось использование косвенных налогов, эмиссии специально выпущенных облигаций, доходов от железных дорог, обложения промышленности. Предусматривалось также предоставление Германии займов США и Великобритании. План Дауэса реализовывался в 1924 - 1929 годах.

2. Имеется в виду разработанный в 1907 г. проект положения о губернском управлении.

3. Имеются в виду проекты положений о поселковом и волостном управлении, внесенные в Думу в 1907 г., однако так и не ставшие законами.

4. Вероятно, имеется в виду указ 5 октября 1906 г. "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц бывших других податных состояний", упразднявший некоторые сословные ограничения прав крестьян.

5. Имеется в виду закон 6 июля 1906 г. о реорганизации сыскной части.

6. Имеется в виду закон 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда.

7. Так в тексте.

8. Сперанский М. М. (1772 - 1839) - статс-секретарь Александра I. С 1826 г. возглавлял деятельность II отделения Собственной е. и. в. канцелярии, заведовавшего кодификацией законодательства.

9. Гурвич Г. С. - правовед, один из разработчиков конституции РСФСР 1918 года.

10. ГУРВИЧ Г. С. Основы Советской конституции. М. 1922. Ст. 125 (прим. Крыжановского).

11. Стучка П. И. (1865 - 1932) - в 1917 - 1918 гг. нарком юстиции РСФСР. В 1918 - 1920 гг. председатель правительства Советской Латвии. С 1923 г. председатель Верховного суда РСФСР.

12. СТУЧКА П. И. Учение о государстве и конституция РСФСР. М. 1922, с. 252 и ел. (прим. Крыжановского).

13. На 1 января 1926 г., по данным Центрального комитета, всего в СССР числилось 620 463 члена коммунистической партии, образующих на местах 30 142 коммунистические ячейки. Кандидатов в члены партии состояло на тот же срок 487 107, считая как мужчин, так и женщин (прим. Крыжановского).

14. Весь СССР. М. 1924 - 1925 (прим. Крыжановского).

15. Росс. Коммун, партия. Госизд. М. 1922, с. 249 (прим. Крыжановского).

16. Многочисленные примеры собраны в издании "Право Советской России". Прага. 1925. Т. 1, с. 100 и ел. (прим. Крыжановского).

17. Всероссийский съезд советов образуется из представителей городских советов по расчету одного делегата на каждые 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов по расчету одного делегата на каждые 125 тыс. жителей; в свою очередь губернский съезд образуется из представителей городских и фабричных советов по расчету одного депутата на 2 тыс. избирателей и волостных съездов - по расчету одного депутата на 10 тыс. жителей, причем в большинстве случаев волостные депутаты избираются не волостными съездами, а съездами уездными, которые с своей стороны образуются из представителей сельских советов по одному на 1000 жителей и представителей городских и фабричных советов - по одному на каждые 200 избирателей.

В городах, при выборах в городские советы, рабочим предоставляется по одному делегату на каждые 50 избирателей, остальным же - по одному на 150 (прим. Крыжановского).

18. Сопоставляя громадный материал советских данных о положении деревни, составитель "Информационных бюллетеней" приходит к следующим выводам:

а) самоуправления в деревне нет. Она управляется навязанными путем инсценировки выборов или назначения из центра чиновниками советской власти, преимущественно коммунистами; б) члены коммунистической партии, хотя и не занимающие официальных административных должностей, также фактически управляют деревней. В начале 1926 г. советская власть торжественно провозгласила намерение широко привлечь беспартийное крестьянство к участию в местном управлении. С этой целью была издана новая инструкция о порядке производства выборов, устранившая кое-что из классовых ограничений: допущены были к выборам крестьяне, пользующиеся, в известных пределах, наемным трудом, мелкие промышленники и пр. Особых результатов новшества эти в 1926 г. не дали, сведения же за 1926 г. дают основания предполагать, что зажиточное крестьянство, пользуясь этими уступками, начинает проявлять активность, смущающую коммунистов, но делать отсюда решительные выводы было бы преждевременно (прим. Крыжановского).

19. Присяга была принесена 15 марта 1917 года. В ней говорилось: "Обещаюсь и клянусь пред Всемогущим Богом и своею совестью служить верою и правдою народу Державы Российской ...и всеми предоставленными мне мерами подавлять всякие попытки, прямо или косвенно направленные к восстановлению старого строя... Клянусь принять все меры для созыва в возможно кратчайший срок... Учредительного собрания, передать в руки его полноту власти... и преклониться пред выраженною сим Собранием народною волею об образе правления и основных законах Российского Государства. В исполнении сей моей клятвы да поможет мне Бог".

20. Россия была провозглашена республикой 1 сентября 1917 года.

21. Речь идет об оккупации Сербии и Бельгии во время первой мировой войны.

22. Имеется в виду великий князь Николай Николаевич.

23. Между "Учредительным собранием" и "Земским собором", в котором многие склонны видеть лишь архаическое выражение того же понятия, лежит глубокое различие. Первое может быть понимаемо как установление, призванное творить в отвлечении, вне исторической почвы, тогда как второй именно и предполагает за собой историческую почву, являясь установлением, известным нашему прошлому, выполнявшим однажды, в совершенно однородных условиях, ту же, по существу, задачу, к решению коей он должен быть снова призван (прим. Крыжановского).

24. В советском строе означенные обязанности осуществляют, в тех же примерно пределах, Верховный суд СССР и действующие под его руководством верховные суды отдельных союзных советских республик (прим. Крыжановского).

25. Закон о реформе Правительствующего Сената был принят в 1916 г. и должен был вступить в силу в мае 1917 года. Закон касался административных департаментов Сената, которые выводились из-под контроля Министерства юстиции.

26. В Судебном департаменте сосредоточены были, между прочим, дела межевые, некоторые опекунские, затем судебные дела Римско-католической духовной коллегии, Евангелическо-лютеранской духовной консистории, дела по освидетельствованию в состоянии умственных способностей и разные другие, долженствующие сохранить значение и в новом государственном строе России (прим. Крыжановского).

27. К ведению Первого департамента Сената относились все административные дела: издание распоряжений, разъяснение и обнародование законов, административная юстиция, дела по защите сословных прав.

28. Привлечение чиновников к ответственности требовало простого большинства голосов; вопросы, возбужденные в частном порядке, решались большинством в две трети голосов; остальные дела решались единогласно. В общих собраниях решения принимались простым большинством голосов.

29. В составе сенаторов, носящих это звание 2 марта 1917 г., имеются, однако, два лица, которые не должны были бы найти места в Сенате по его восстановлении. Это именно те два сенатора, которые по приглашению Временного правительства вошли в состав учрежденной последним Чрезвычайной следственной комиссии. Названная Комиссия производила, между прочим, расследование действий отрекшегося Императора, отыскивая в них признаки "измены России", и не остановилась даже перед истребованием его переписки и производством обыска во дворце. Между тем, по силе Основных Законов, Особа Императора почиталась "священной и неприкосновенной" (Осн. Зак., ст. 5), а следовательно, деятельность его за время царствования не могла быть предметом каких-либо обвинений и расследований. Участие в подобном расследовании сенаторов, получивших свои звания от Императора, присягавших ему на верность и обязанных, по силе своего высокого положения, сугубо охранять законность, не только являлось нарушением принесенной ими клятвы, но и свидетельствовало о полном отсутствии у них уважения к закону; лицам же, не имеющим уважения к закону, не должно быть места в учреждении, призванном к защите права (прим. Крыжановского).

30. Образованный А. В. Колчаком Сенат начал работу в Омске 29 января 1919 года.

31. Совет народных комиссаров СССР состоит из Председателя и комиссаров: а) общесоюзных, то есть таких, власть коих распространяется на всю территорию Союза; сюда относятся народные комиссариаты иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения и почт и телеграфов; соответствующих им наркоматов в составе центральных учреждений отдельных союзных республик не имеется; и б) объединенных, то есть таких, которые объединяют, в порядке руководства, соответствующие наркоматы отдельных союзных республик; сюда относятся наркоматы рабоче-крестьянской инспекции, продовольствия, труда, финансов и Высший совет народного хозяйства; характер объединенного наркомата имеет и Главное политическое управление (ГПУ).

Советы народных комиссаров отдельных союзных республик состоят из наркоматов: а) объединенных, о которых сказано выше, подчиняющихся руководству наркомов СССР, и б) необъединенных, то есть таких, которые подчиняются всецело ЦИКам этих республик, не имея специального объединяющего их центра в составе учреждений Союза. Сюда относятся наркоматы земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения.

Общесоюзные наркоматы имеют своих представителей в советах народных комиссаров каждой из входящих в Союз республик, а объединенные наркоматы Союза - в соответствующих наркоматах этих республик; в свою очередь советы народных комиссаров последних имеют своих представителей в общесоюзных наркоматах (прим. Крыжановского).

32. Единый государственный архивный фонд (ЕГАФ) был образован на основании декрета 1 июля 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела".

33. Закон 14 декабря 1893 г. устанавливал принцип неотчуждаемости надельных земель.

34. Имеется в виду Гражданский кодекс РСФСР 1922 года.

Publisher:

Permanent link for scientific papers (for citations):

Found source (search robot):

Publication author(s) - С. Е. Крыжановский:

Comments: